落实城市更新相关税费减免政策，应分阶段明确侧重点，有的放矢实施激励。同时，重视项目可持续性的培育，避免对税费减免形成长期依赖。

实施城市更新行动是推动城市高质量发展的重要抓手，其有序开展能够在经济、社会、文化、生态等多个维度产生积极效益，并缓解前期高速城镇化所积攒的土地资源错配、公共服务需求失衡、人口结构分化、产城融合不足等结构性矛盾。

首批15城获中央财政支持

《关于持续推进城市更新行动的意见》提出，城市更新要“坚持实事求是、因地制宜，尽力而为、量力而行”。2024年，重庆等15个城市被纳入全国首批中央财政支持城市更新示范城市。经过近一年的试点，重庆“探索微更新一体化运营方式推进老旧街区改造”等22项经验做法被列入住建部可复制经验向全国推广。

这些举措在多方面体现了因地制宜。比如，探索刚柔并济的管理方法，在严格落实国土空间规划的同时预留弹性空间，推行“一区一策”“一店一策”、定制化改造等精准举措。再如，创新参与式改造模式，区分改造前、改造中、改造后3个阶段，明确不同主体的参与侧重点，事前强调多方利益协调、事中关注资金的市场投入、事后突出基层自主治理，形成主体多元、方式多样、层次多维的协同治理模式。

税费政策有效支持城市更新

资金是制约城市更新行动实施的难点之一。城市更新通常涉及大量的拆迁、安置和基础设施建设工作，具有周期长、前期投入高、投资回报不确定等特点，民营资本的参与积极性较弱，且多数民营企业在准入环节容易受到运营能力与投融资能力的限制。加之更新项目的回报周期长，在资产重组和项目运营期间，涉及多种税费的缴纳，也给参与主体带来了一定压力。

必要的税费支持政策能够直接降低参与主体的投入成本及运营风险，助力拉升项目估值、提高项目收益率。对此，《关于持续推进城市更新行动的意见》在加强支撑保障部分提出，“落实城市更新相关税费减免政策”。

笔者认为，为确保激励有的放矢，落实好税费政策应分环节明确侧重点。

在存量资产取得环节，重点支持被征收方或转让方转出闲置资产。严格落实补偿性质的减免政策，避免增加额外税收负担。以个人所得税为例，落实好被拆迁人按照国家标准取得的拆迁补偿款免缴个人所得税的政策；落实好对一定期限内重新购买住房的纳税人予以退税的政策。以土地增值税为例，落实好对因城市实施规划、国家建设需要征用房产或收回土地使用权的予以免税的政策。以企业所得税为例，在政策性搬迁情形下，企业在搬迁期间发生的搬迁收入和搬迁支出，可暂不计入当期应纳税所得额，而在最长不超过5年的期限内递延汇算搬迁所得。

在城市更新改造环节，重点鼓励经营主体积极参与、技术创新。减轻城市更新项目承接者的税费负担，释放其积极性。如对在城市更新项目中提供公益性设施、实施产业转型升级的纳税人，需进一步落实好在土地流转中适度减免土地增值税或企业所得税的政策；进一步扩大城市更新项目中城市基础设施配套费等行政事业性收费减免的适用范围；在老旧工业园区改造项目中，引入高新技术企业或推动传统企业进行技术改造，确保研发费用加计扣除政策落实到位。以重庆更新项目为例，政府通过建立“研发费用加计扣除政策靶向推送+高新技术企业认定专家会诊”的机制，帮助开发“5G+北斗”精准导航系统、部署5G基站和室内模拟卫星的企业依法享受税收优惠。

在改造设施运营环节，重点确保项目可持续运转。自然资源部《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》提出，“实施差别化税费计收”，确保税费政策精准匹配项目类型。如在运营维护阶段，对业主委员会或物业服务企业的公共收益，不妨探讨给予增值税免税待遇，鼓励其将收益优先用于设施维护；对养老、托育、家政等服务机构，在落实好现有税收优惠的基础上，不妨给予企业所得税“三免三减半”，以吸引专业机构参与运营。此外，针对更新项目资产证券化门槛高、社会资本退出难的问题，进一步完善不动产投资信托基金（REITs）相关税收优惠政策。

值得注意的是，相关税费减免应当对城市更新的重点领域和关键环节予以支持，不宜过多过泛，且应在全面落实税收法定原则的前提下予以规范。国家出台相应税收支持政策时，应着重对其价值目标及必要性进行实质化审查，避免政策效果偏离预期目标，造成税收流失或市场扭曲。

进一步规范落实城市更新支持政策

城市更新是一个需要持续推进的系统性工程，应重点关注项目可持续运营能力的培育，切勿对税费减免政策形成长期依赖，导致政府财政负担过重。

确保合规享受税费支持政策。一方面，应当建立健全专项税收激励机制，精准识别城市更新的痛点与堵点，针对性出台税收支持政策。如针对公共物品供应不足的问题，可考虑对提供额外公共空间或社会福利设施的开发者，适用增值税即征即退政策；针对更新项目收益低、贷款难的问题，可考虑对为更新项目提供金融贷款服务的银行减免增值税，通过减轻金融机构负担，吸引更多信贷资源流入。另一方面，应当建立税收优惠政策的全生命周期考核机制，加强对所涉税费种及其优惠幅度的监督审查，审慎把握城市更新过程中各项税费优惠政策的适用条件，在保证符合条件主体“应享尽享”的同时，避免名义上参与城市更新实则经营业务偏离的主体不当享受税费减免政策。

推动构建多元化投融资体系。城市更新行动的可持续推进，需在加大政府投入的同时，充分激活市场机制，构建财税、金融、土地政策协同的制度体系，有效吸引社会资本。财政政策方面，应强化中央预算内投资、专项债、地方资金的协同联动效应，通过设立城市更新基金、创新政府和社会资本合作（PPP）模式应用场景，发挥财政资金的“杠杆效应”，撬动银行贷款、保险资金等社会资本。土地政策方面，鼓励土地混合利用，优化国土空间用途管制机制，在刚性约束下增强规划弹性。建立定期评估与动态规划调整机制，响应城市发展需求。辅以容积率奖励等激励措施，充分激发存量用地再开发活力。金融政策方面，可建立城市更新项目白名单制度。对纳入白名单的项目，可引导金融机构在风险可控前提下，适度放宽授信条件、延长贷款期限、提供优惠利率等差异化金融支持。

［作者：王婷婷系西南政法大学经济法学院副教授，江敏思系西南政法大学经济法学院硕士研究生。本文系国家社会科学基金一般项目“新发展阶段促进共同富裕的税法保障研究”（22BFX090）的阶段性成果］