加强财税、土地、金融政策协同，形成多元化投融资方式，为城市更新注入持久动力。

我国城市更新从“增量扩张”转向“存量提质”新阶段，其不仅承载着改善民生的基础功能，更肩负着扩大内需、培育新质生产力、推动城市可持续发展的重要使命。

在经济层面，城市更新正成为拉动投资与消费的引擎。2024年，全国城市更新完成投资约2.9万亿元，通过产业空间再造带动区域经济发展。在社会层面，2024年底，我国常住人口城镇化率达67%，早期建设的住宅区和基础设施普遍开始老化，2024年全国新开工改造城镇老旧小区5.8万个，计划2025年全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，形成可持续的城市治理模式。在文化层面，城市更新与历史文脉传承相结合，通过保护承载城市历史文化价值的空间要素，提升人民生活品质。

武汉是全国首批中央财政支持城市更新示范城市，近年来探索形成了“政府主导、市场运作、民生优先”的特色实践经验。2024年，武汉市持续加大民生投入，全年民生支出1980亿元，占比达79.8%。为更好推进城市更新工作，武汉市率先成立了住房和城市更新局，在当地住房供应链平台“安居链”平台增加适老化改造模块；整合中央补助、银行贷款和市场资本，创新推出合作化改造模式；同步推进5G智慧社区建设，促进数字技术与城市治理的深度融合，推动城市数字化转型实现可持续发展等。

财税政策作为城市更新资金筹措机制的重要支撑，呈现出“三层协同”的运作框架。中央财政引导层面，“十四五”期间，累计安排中央补助资金约1594亿元，支持城镇老旧小区改造；中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市的建设。2024年，启动城市更新示范工作，按区域给予差异化补助。税费政策支持层面，积极落实好税费优惠政策，如城镇土地使用税、契税、城市基础设施配套费、教育费附加减免等。地方资金整合层面，突破传统土地财政依赖，探索零星用地协议出让、跨地块平衡机制、TOD增值收益反哺（TOD全称为Transit Oriented Development，即以公共交通为导向的开发，收益用来反哺轨道交通建设和运营）等创新模式。

不容忽视的是，当前我国城市更新的资金供给仍以财政投入为主，面临渠道单一等问题。在此方面，一些国家的相关实践，或可为我国破解城市更新融资难题提供借鉴。有的国家采取财税杠杆型模式，如美国的税收增额融资（TIF），即利用特定区域内因开发带来的未来税收增长（主要是财产税增值）作为抵押，发行公共改善项目的融资债券。亚特兰大铁路环线改造项目借此融资41亿美元，实现政府零投入撬动社会资本。如英国采用“城市发展基金+综合更新预算”的补贴体系，通过竞标分配、社区参与等机制，推动曼彻斯特媒体城等项目改造。有的国家采取产权创新型模式，韩国首尔引入容积率转让制度，将因文化遗产保护等限制而未使用的容积率出售给其他公共事业，有效盘活存量资源。有的国家采取金融工具型模式，日本通过住宅金融支援机构开展证券化支援业务、融资保险业务和直接融资业务等，引导民间资本流入城市更新领域；新加坡依托中央公积金体系将80%的强制性储蓄转化为保障性公共住房的建设资金，并配合限购政策满足大多数人的住房需求。

笔者认为，有必要进一步提升财税、土地、金融政策的协同性，构建“财税精准滴灌、土地弹性供给、金融工具创新”的系统性支持体系，形成政府引导和市场运作的多元化投融资方式，为城市更新注入持久动力。

财税与土地政策协同方面，可考虑对城市更新区土地增值收益实施分段分配，基础部分归地方财政，超额部分注入更新基金专款，用于反哺基础设施、安置补偿、公租房建设等城市更新项目；创新土地管理制度，允许经营性用地溢价，即公开出让或协议转让时，实际成交价格超出基准地价或政府设定底价的溢价部分，用以弥补公共建设缺口；推动跨区域土地开发权交易，盘活存量资源；中央可通过特别国债支持长周期项目，地方可整合专项资金并规范专项债使用。

财税与金融政策协同方面，可试点推行城市更新收益债券，以未来的税收增量和经营收益作为偿付来源，重点吸引保险、养老金等长期资本参与；扩大政策性金融贴息范围，对符合条件的老旧小区改造、历史街区保护等项目给予贷款贴息，切实降低融资成本；加快推动保障性住房、产业园区等优质项目发行不动产投资信托基金（REITs），降低投资者参与不动产投资的门槛，畅通“投资—运营—退出”资金全链条。

在制度保障方面，加快推进地方性城市更新立法，规范引导地方相关条例、法规建设，将落实税费支持、资金保障等政策通过法律形式予以固化，并建立与城市体检结果挂钩的动态补助机制，对效果显著的城市给予补助，形成正向激励，如采取“建设补贴+运营补贴”的组合支持方式，培育更加专业化的城市更新运营商，确保更新成果的可持续性。

（作者：薛钢系中南财经政法大学财政税务学院教授，吴璟系中南财经政法大学财政税务学院博士研究生）