近日，英国皇家税务海关总署（HMRC）发布税收立法草案，调整所得税政策，强化反避税征管、推进税收数字化，多维度推进英国税收体系改革，推动结构性增税。

财政压力倒逼增税

近年来，英国税收政策经历了从应对冲击时的暂时性减税到后续调整阶段的增税，再到经济与财政稳定后的结构性增税的阶段性调整。据英国皇家税务海关总署与英国预算责任办公室的官方数据，2020—2021财年，英国税收占国内生产总值（GDP）比例降至33.1%。但由于公共债务过高，暂时性减税很快被增税措施取代。随着经济复苏和结构性增税的推进，预计这一比例将在2025—2026财年升至36.3%，纳税人税收负担持续攀升。

然而，增税政策并未有效缓解国家财政压力。英国国家统计局数据显示，2024—2025财年预算赤字占国内生产总值的5.3%，高于上一财年的4.8%。2024—2025财年预算赤字比英国预算责任办公室的预估高出150亿英镑，如此超预期的赤字水平给英国财政带来了更大的压力。

在这样的背景下，英国皇家税务海关总署发布税收立法草案，希望通过结构性增税，提升财政可持续性。

改革涉及五方面内容

本次税收改革主要包含所得税结构性增税政策、调整境外研发费用政策，此外还包括规范税务顾问行为、强化反避税征管和推进税收数字化共五方面内容。

规范税务顾问行为。税收立法草案首次对税务顾问行业提出系统性监管要求，核心是通过“定义扩展+强制注册+公开披露”三重机制，遏制税务中介协助客户避税的行为。一方面，修订《2012年财政法案》附表38，将“税务代理人”的定义扩展至公司及个人；另一方面，自2026年4月1日起，税务顾问必须向英国皇家税务海关总署完成注册登记，该署有权公开披露存在不当行为的税务顾问信息。英国税务咨询协会预计，在全国2.3万家中介机构中，4000家无专业资质的机构将被迫退出，可减少60%的伞形公司（提供薪酬管理服务的中介公司）避税案件。据了解，在2024年曝光的“薪酬拆分案”中，未注册中介协助12万名临时工避税15亿英镑，新规将使此类操作成本飙升。伦敦税务咨询公司TaxLink合伙人马克·威尔逊指出：“公开披露机制相当于给行业装上‘信用枷锁’，小型中介若因不当行为被公示，可能直接失去客户信任，倒逼全行业提升合规水平。”

调整所得税政策。所得税调整是税收立法草案中争议较小的部分，主要通过“明确定义+扩大范围+保留优惠”的组合策略，实现“堵漏洞”与“保活力”的平衡。一是明确“受污染捐赠”的定义，即捐赠方出于避税目的而非使慈善机构获益的目的所进行的捐赠，并将遗产捐赠纳入应税收入范围。二是明确自2026年10月6日起，通过员工购车计划提供且使用过程中附有限制条款的车辆，将被视为应税福利。三是修订企业管理激励与公司股票期权计划相关协议，允许在私人间歇性证券与资本交易系统（PISCES）平台出售股票时保留其原有税收优惠，此规定适用于法案通过前已签署的协议，保留了对创新企业的税收支持。四是自2026年4月6日起，基金经理获得的附带权益将纳入所得税体系框架。

调整境外研发费用政策。修订北爱尔兰公司境外研发费用免税范围，明确该免税政策仅适用于注册地在北爱尔兰且已申请增强型研发密集型税收优惠（合格研发支出至少达到企业总营业支出的30%）的企业。自2024年10月30日起，此类企业申请境外外包研发及对外派员工成本申请税收减免时，不再受该限制。

强化反避税与税收征管。一是扩大避税方案披露制度的适用范围，引入“通用停止通知”机制，即当英国皇家税务海关总署认定某避税方案无效时，可发出此通知要求所有正在推广该方案的人立即停止推广。同时引入“推广人行动通知”机制，即英国皇家税务海关总署可针对某个特定避税方案推广人发出指令，警告其可能无法获得预期税收利益并且面临罚款。二是自2026年4月起，规定招聘机构需对通过伞形公司派遣的员工薪酬，承担代扣代缴所得税及国民保险缴款义务。

优化税收数字化制度。税收立法草案计划加速推进英国税收数字化制度建设。一是自2026年4月6日起，年自雇（自由职业）收入和租金收入超过2万英镑的个人需进行数字化记录，并通过相关软件按季度提交税务更新报告。二是将部分特定群体实施税收数字化的日期推迟至不早于2029年4月，并对持授权书的代理人及无其他合格收入的非英国居民演艺人员实施永久豁免。

政策落地面临三大挑战

英国税收立法草案的核心目标是通过结构性增税提升财政可持续性，同时兼顾社会公平与经济激励，但草案实施面临三大挑战。

首先是合规成本激增影响政策落地效果。新政策要求所有税务顾问进行注册并公开违规记录，同时赋予英国皇家税务海关总署直接叫停避税方案的权力，这导致税务顾问行业的合规成本显著上升，且可能引发法律争议，中小型税务机构需投入资金升级内控系统以避免违规，而个人顾问则因担忧职业风险而减少高风险业务。同时，招聘机构需对伞形公司派遣员工的薪酬承担代扣代缴责任。这一政策虽有助于加强个税管理，但可能导致招聘机构将合规成本转嫁至企业或劳动者，导致临时用工成本上升，部分中小企业因此减少灵活用工规模，转而依赖正式雇佣，加剧劳动力市场的结构性矛盾。在技术系统与操作指引不完善的情况下，强制性的季度数字申报要求则被视为压在脆弱个体经营者身上的又一重担。

其次是将引发高净值人群外流。事实上，自2025年4月起，非英居籍人士的全球资产被纳入遗产税征收范围，这一政策已经引发富豪群体的强烈不满。航运大亨约翰·弗雷德里克森、钢铁巨头拉克希米·米塔尔等已将业务转移至阿联酋或意大利米兰，伦敦高端房地产市场出现滞销，千万英镑级豪宅多次降价仍难成交。此次改革中，基金经理的附带权益从资本利得税转为所得税，可能进一步削弱伦敦作为全球资产管理中心的吸引力。此外，员工购车计划的应税福利调整可能使中等收入家庭每年多缴纳数百英镑税款，进一步压缩可支配收入。

再次是国际税收协调难度较大。国际货币基金组织在其年度报告中指出：“英国政府在修复公共财政的道路上面临偏离轨道的风险。”同时，经济合作与发展组织也指出，英国此次税改留给财政平衡的缓冲空间过窄，难以应对意外冲击。加之英国脱欧造成的经济影响仍在持续，对欧贸易成本不断增加。英国重要国际伙伴美国的经济政策存在高度不确定性，如果美国转向更具保护主义的贸易政策，可能进一步加剧国际贸易摩擦，英国难以独善其身，这将导致英国的财政状况雪上加霜。