可从顶层设计、理顺关系、明晰权责着手，加快推动非税收入规范化、法制化建设。
党的二十届三中全会提出“适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理”，为加快非税收入规范化、法制化建设提供了根本遵循。笔者按照国家税务总局部署要求，结合湖南非税收入工作实际，围绕打造系统完备、科学规范、运行高效的非税收入管理法制体系，开展调研、分析情况、提出思考。
非税收入法制建设的湖南探索
在非税收入规范化、法制化建设方面，湖南省走在全国前列。2004年，湖南省人大常委会颁布《湖南省非税收入管理条例》（以下简称《条例》），为全国首个非税收入地方性法规。2022年12月，湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省税费精诚共治办法（试行）》（以下简称《办法》），是全国首个省级税费精诚共治办法，全省非税收入管理机制不断完善。
收入规模稳步增长。2019年至2023年，湖南税务部门累计入库非税收入6534.5亿元，收入规模稳步扩大，占税务部门征收税费收入比重28.6%，为地方经济发展提供坚实的非税收入财力。
管理效能稳步提升。树牢“税费皆重”理念，深入贯彻实施《办法》，加强部门间常态化沟通，在数据共享、征收管理、政策研究等方面强化协同共治，促使非税收入管理质效并进。
制度建设稳步推进。在新一轮财税体制改革背景下，国家税务总局湖南省税务局联合国家税务总局税务干部学院（长沙校区）开展非税法制化研究，在省人大常委会指导下，协助省财政厅开展《条例》的调研修订，积极推动非税收入管理规范化、法制化进程。
非税收入征管实践的现实难题
非税收入征收管理划转税务部门后，湖南着力构建“税费皆重、税费一体、税费协同”格局，取得较好成效，但一些难点问题不能忽视。
制度滞后影响征收管理。一是依法征管难。从国家层面看，国家非税收入管理法律体系尚不完善，现行《政府非税收入管理办法》的法律层级不高；从地方层面看，以湖南为例，《条例》实施近20年，已不能适应当前征管需要。湖南省税务局就非税收入法制化专门开展问卷调查，1664名受访人中，80.1%的受访人认为《条例》有必要修订，在最迫切需要解决的问题中，选择“（部门间非税收入）职责边界不清”“明确税务部门征收主体地位”的受访人分别占比39.2%、26.6%。二是依法催收难。根据法律法规，应缴未缴残疾人就业保障金、矿产资源专项收入、土地出让金等均须依法缴纳滞纳金、违约金。但对非税收入逾期未缴的行政处罚权，尚无相关法律法规明确主体，税务部门加收滞纳金、违约金以及处罚措施难以落地。三是依法追欠难。目前尚无法律明确税务部门为非税收入历史欠缴费金的追缴主体，税务部门更无实行强制追缴的法定措施。如湖南某地近期追缴土地出让金，最终由自然资源部门下达行政征缴决定书并作为申请强制执行的主体。
职权受限带来风险多发。一是风险规避难。由于非税收入项目品类广，牵涉部门多，缺乏统一规范的征收管理程序、流程、文书等标准，容易产生征缴争议，税务部门难以规避执法风险、廉政风险和监督风险。如税务部门对某企业下达《土地使用权出让收入催缴通知书》，企业提出行政复议，相关催缴程序最终撤销。二是强制执行难。目前尚无法律法规明确税务部门征收非税收入（如土地出让金）申请强制执行的主体资格，税务部门在非税收入强制执行方面陷入“法无授权不可为”的尴尬境地。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》中“对于行政机关作出的行政决定，行政机关有强制执行权而怠于强制执行，或者没有强制执行权而怠于申请人民法院强制执行的”有关规定，税务部门又容易面临被检察机关作为行政公益诉讼对象立案诉讼的风险。三是审计整改难。通过外部门审计发现的一些非税收入风险，也反映出税务部门非税收入管理职权受限。如在审计整改中，税务部门只能对其征管环节的事项负责，非税收入征收费基、标准、欠费追缴等政策事项，由非税收入主管政策的外部门管理，审计有关问题确认、整改工作衔接不顺畅。
条线较多需要共治加力。一是统筹共进难。非税收入管理涉及多个行政主体，管理主体、项目分类、征收方式等呈现出多元化特征，由于协同共治相关规范制度执行不严、部门间权责边界不清、执法权限模糊，统筹共进困难。如残疾人就业保障金清欠职权边界不清，某地税务部门按规定向财政部门移送欠缴单位有关情况后，财政部门并未采取相应的催缴措施。二是数据共享难。由于各非税收入项目政策主管部门的信息系统不一样，数据共享流程不一、形式不一，造成数据互通共享多有“梗阻”。如税务部门上报土地出让金有关统计数据，自然资源、住建等部门掌握的数据难以在线上汇总，现阶段仍以线下传递为主。三是精诚共治难。湖南省出台《办法》，构建起依法依规推进税费精诚共治的基本制度体系，但在非税收入管理实践中，建成覆盖全面、清晰明确、科学细致的考核监督指标体系尚需时日。
加快非税收入法制建设的思考
落实党的二十届三中全会要求，针对以上存在的问题，笔者认为，可从“顶层设计、理顺关系、明晰权责”着手，加快推动非税收入规范化、法制化建设。
立柱架梁，加快非税法定。一是加强制度探索。在目前全国统一规范有较大现实困难情况下，应鼓励各地因地制宜探索规范非税收入管理的地方性法规、规章制度和规范性文件，明确非税收入的概念、性质、范围和管理原则。结合本地实际，配套建立非税收入管理制度，逐一明确税务部门征收职责、管理权限和执行程序，于法有据、有法可依。二是推动非税立法。梳理各地已成熟的非税收入管理制度性规定，提升其与预算法、税收征管法等法律法规的适配度、衔接度，为国家修订政府非税收入征收管理法以及国务院行政法规提供参考。同时，依托地方非税收入规范化管理实践，加快修订地方性法规和政府（部门）规章，健全税费集成共治制度体系。三是规范征收管理。组织非税收入各行政管理部门，完善非税收入征收管理制度，共同确定缴费登记、征缴手段、征缴期限、征缴程序、催缴方式等程序内容，规范操作流程、编制业务指南、制定标准文书，统一非税业务执行口径。
确权明责，加强风险防范。一是优化非税结构。研究推进“费改税”，借鉴教育费附加、地方教育附加征管经验，探索分析其他费金并入税种附征的可行性，逐步优化费制结构，进一步促进“税费占比”合理平衡。二是强化分类管理。根据费种性质，制定非税收入分类办法，精准施策、精细管理。如“类税”非税收入全程征管，“核费类”“代征类”因地制宜，“租利类”协同征管，“罚没类”“捐款类”委托代征。借助智慧税务平台，创新非税收入“动态信用+动态风险”运用场景，提供非税收入申报缴费个性化、标准化服务。三是完善监督机制。严格人大立法监督与预算监督，加强司法监督与审计监督，会同检察院、法院、行政管理部门，联合破解非税收入欠费追缴难题。构建“数字非税”监测平台，建设非税收入风险分析模型，加强对非税收入征收、退库及违规处罚的监督管理。
提能增效，强化精诚共治。一是树立“一个导向”。以协同共治为鲜明导向，探索建立非税收入精诚共治考核指标体系，逐条逐项细化考核内容、考核指标、考核方法，加强考核结果运用，推动精诚共治走深走实。二是畅通“两个循环”。加强非税收入数据外部供给，依托国家整体数据体系建设与政务数据平台建设，建成多端口的“智慧非税信息共享平台”，实现数据共享制度化、标准化、常态化。推进非税收入征收、收缴和票据电子化改革和智能化改造。三是抓好“三个要点”。明确各相关部门协助义务，健全非税收入齐抓共管机制，支持税务部门加强非税收入管理。明确各相关部门履职要求，落实落细协同共治各项措施安排。明确各相关部门分析职责，着力打造非税收入分析“拳头产品”，为党委政府决策提供“非税智慧”，更好打造“税费皆重、税费一体、税费协同”工作格局。
（作者系国家税务总局湖南省税务局党委书记、局长）
