8月3日，由反对派控制的印度议会上院（联邦院）表决通过了以货物劳务税（GST）改革为内容的《宪法第122次修正案》，引起了社会的广泛关注。

宪法修正案将顺利生效

该修正案是印度莫迪政府2015年提出的，并于当年5月6日获执政党控制的议会下院（人民院）通过。但在2015年反对党控制的议会上院（联邦院）秋季议会上，遭到以国大党为首的反对党的抵制而被搁置，使印度政府原计划在2016年4月1日实施GST的计划落空。后经过多次的政治磋商和协调，宪法修正案于2016年8月初再次提交联邦院审议，并于8月3日通过。由于联邦院对修正案内容有所修改，因此，8月8日人民院又对修改内容进行确认并一致通过。

从法律程序上看，议会通过宪法修正案以后，还需要由邦级议会多数（50%以上）通过并经总统批准才能生效。从目前态势看，自8月12日印度阿萨姆邦议会通过宪法修正案成为印度第一个同意实施GST改革的邦以后，各邦表决相当踊跃和顺利，至9月1日奥里萨邦议会表决通过以后，支持GST改革的邦已达到过半数的16个最低要求，宪法修正案的生效就待总统签署了。根据1971年印度议会通过的第24条宪法修正案，总统负有批准宪法修正案的“义务”。因此，总统批准不会有问题，可以预计宪法修正案将很快能顺利生效。

变通的“双轨GST”

印度现行的流转税制度非常复杂：邦内货物销售由各邦征收税率不统一的邦增值税（对汽油等燃油产品多数邦仍单独征收汽油销售税，而不征收增值税）。邦际货物销售由中央立法征收中央销售税（实际委托由销售方所在邦征收，收入也归该邦政府）。国内生产的货物销售（无论邦内还是邦际销售）由中央征收不规范的增值税型的中央消费税（进口货物不征国内税，而通过附加关税的方式替代征税）。劳务提供由中央征收增值税型的劳务税等。此外，邦政府也对烟、酒和奢侈品等特定货物征收邦消费税。许多县、市等地方政府对直入辖区内的货物征收“购置税”“货物入市税”，对某些劳务提供征收娱乐税、博彩税等零星间接税。

从中可以看出，印度实施GST改革无疑是十分必要和有意义的。但由于改革涉及中央与地方财权的分配，因此，印度的GST改革并不是我们想象的那样实施由中央在全国范围内征收统一的GST以代替各种流转税，而是在基本保障邦级政府征税权和财政收入的前提下，实行一种变通的“双轨GST”。

所谓“双轨GST”，指对邦内的货物和劳务提供，由中央政府和邦政府分别征收中央货物劳务税（CGST）和邦货物劳务税（SGST）。对于邦际交易，则由中央征收综合货物劳务税（IGST），即CGST和SGST的综合。开征双轨GST后，原由中央和邦政府征收的上述主要流转税原则上取消（酒未纳入GST征收范围，汽油等石油产品暂时未纳入GST，即仍按原制度征税，今后是否纳入GST由GST委员会决定）。

顺利实施GST还有困难

GST改革的宪法修正案生效不成问题，但GST能否如印度政府所计划的那样，能够于2017年4月1日顺利实施，还取决于各利益方能否在短期内就GST改革的具体内容达成一致。

宪法修正案只确定了GST改革的基本思路和因改革造成邦级政府收入损失的补偿方案（5年内由中央政府补偿），但对GST的核心要素如税率、免税项目、起征点标准等都未作规定，需要由依据宪法修正案成立的“GST委员会”来协商确定。而GST委员会的人员则由中央财政部和各邦级财政部代表组成。因此GST具体内容的确定依然存在不同政治势力和利益团体之间的博弈，譬如GST标准税率的确定中央政府与反对党就存在较大的分歧。

而从程序上看，GST需由中央制定统一的法律范本，在此基础上由联邦议会和各邦议会各自制定CGST法和SGST法。虽然6月14日印度财政部已公布《货物劳务税法范本（草案）》征求意见，但范本的最终形成取决于GST委员会对GST内容的确定。因此，要想在明年4月顺利实施GST，莫迪政府还面临不少困难，还有很多工作要做。

对我国税制改革的借鉴之处

建立统一、规范的GST制度是适应市场化、国际化发展的必然趋势。印度的“双轨GST”改革虽然很不彻底，结果也尚存变数，但其推动GST改革的进程和一些设计理念，特别是知难而进的改革勇气，对我国增值税制的改革与完善仍不乏启示和借鉴之处。

分散税权不利于市场统一。GST的中性特征和出口退税制度使其成为能够适应市场化、国际化发展要求的良税，并因此在世界迅速普及。而统一、规范的GST，才有助于货物和劳务的自由流动，才有助于统一市场的形成。但税权分散将很难推行统一、规范的GST制度。印度就是一个现实例子：希望构建一个有助于形成全国统一市场的GST制度，但限于历史上、制度上形成的税权分散的现实，使其GST改革格外艰难，地方利益并由此派生出来的政治利益博弈成为推进GST改革的最大阻碍。试想，如果印度原销售税的征税权统一在中央，其GST改革是否会简单得多？改革也能够彻底得多？由此可以想到，我国集中的税权实际为我国完善增值税制提供了一个良好的改革环境，也可以想到，在营改增过程中，为弥补地方主体税种营业税的消失，出现了不少开征地方销售税的主张，看看印度GST改革的艰辛，这是不是有些南辕北辙？是不是一种倒退？

税制改革注意与税收利益联动。税制改革必然影响利益分配。印度目前仍是以间接税为主，间接税约占总税收的2/3，而邦政府直接征收的收入（即不包括与中央税分享的收入）更是98%依赖间接税，其中，来自传统销售税（邦增值税）的收入约占60%，可见GST改革对邦政府的收入影响有多大。因此，印度的GST的改革（包括2005年的邦VAT改革），特别注重与税收利益联动，表现在三个方面：

一是改革动议之初，就由各邦财政部长直接参与成立的改革委员会或者联合工作组等合作平台，就改革涉及的各项问题进行共同研究、商讨。如这次GST宪法修正案，就明确规定要成立由中央财政部部长和各邦分管财税的部长共同组建GST委员会，并明确委员会的决策机制（以3/4多数表决通过各种决策）。

二是在税制要素特别是税率的设计方面，注重税收分配的平衡。例如，虽然存在不少反对意见，但印度中央政府还是坚持以“征1%附加税”作为两年过渡措施，其目的就是基于平衡收入分配的考虑。

三是注重建立收入损失补偿机制，给予因改革造成收入损失的邦以一定的补偿。税制改革的首要目标是改善机制，但任何一种机制的改变，都会造成利益的再分配，有的受益，有的受损。事先明确损失补偿机制是消除改革阻力的有效手段。2005年印度邦销售税改增值税改革，为使各邦增值税尽可能保持一致，就规定对因改革造成的收入损失，按100%、75%、50%的比例予以补偿3年，从而顺利地推动了增值税的改革。这次GST改革也沿用了这一利益补偿机制，而且根据议会下院的要求补偿期限已从3年延长至不短于5年（前3年补偿比例为100%，后两年分别补偿75%和50%），议会上院进一步修改补偿期限为5年，而且每年都按100%比例补偿。

建立合作平台、利益补偿机制等利益联动措施，对我国营改增改革具有借鉴意义。

同步配套税收信息化管理措施。印度在成立GST联合工作组时，下面分设了三个小组，其中一个小组就是负责税收信息化管理的配套研究，并已经由中央和邦政府组建成立一个非官方的第三方非营利机构——“货物和劳务税网络公司”（Goods and Services Tax Network，GSTN），为中央政府、邦政府、纳税人和其他利益方提供统一的IT基础设施和信息管理服务，使改革能够得到持续的技术支撑。

作者：国家税务总局税收科学研究所研究员