推动税收法治人才归位

全面推进依法治税，税收法制和执法工作队伍是关键，因此应全面加强税收法治人才的培养和使用，带动全员依法治税能力不断提高。

国家税务总局萍乡市税务局公职律师 赵伯初

近年来，全国税务系统把加强法治队伍建设作为全面推进依法治税的基础性任务，通过培养税收法治领军人才、设立专门人才库、健全公职律师工作机制等，为更好发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用提供了有力的法治人才保障。

但我们也要看到，税收法治队伍建设还存在一些不足。比如，新税务的执法范围更宽，执法行为越来越多地面向自然人，但一些地方法律人员配备使用还不充分，一线干部依法治税能力不够强，不能适应优化税收执法方式强化税务监管的新要求。按规定，初次从事税务行政复议、行政处罚决定审核的税务人员，应当具备法律职业资格或律师资格，但一些市、县区局法律人才配备占比明显偏低，不少法律人才被安排在非法律工作岗位，造成法律人才资源浪费。再如，面对不断增加的税务应诉任务，税务公职律师缺乏法律执业经验、外聘法律顾问缺乏税法知识的弊端突出。

事业兴衰，关键在人。税收法制和执法人员的数量和素质将直接影响到依法治税的实施和成效。新时代，新税务，全面推进依法治税，税务系统需全面加强税收法治人才的培养和使用，整体不断提高法治素养和依法治税能力。为此，提出以下建议：

提高领导干部法治素养。抓住领导干部这个“关键少数”，完善领导干部学法用法制度，积极探索和完善法律知识培训和考试制度，落实党委中心组集体学法、局务会会前学法等制度，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、应对风险的能力。

提高法制人员履职能力。政策法规部门处在实施宏观经济政策和服务微观经济运行结合点的枢纽位置，应将政策水平高、法律素质强的人员充实到法制部门。要用足用好现有法律人才，推动法律人才归位，将符合条件的优先配备到法制审核岗位。政策法规人员自身也积极通过学习、考试等方式，不断提升自身的履职能力。

提高税务干部执法水平。要提高税务干部的法律素养和道德修养，将涉税法律知识作为必备培训内容，加强法治文化建设，完善税收执法资格考试制度，强化规矩意识和程序理念。

提高公职律师实战能力。将有限的公职律师人才充实到法律岗位，并探索与法院、检察院、律师事务所建立联合培养机制，提升其综合法律服务能力。

税收法治建设需注重法际协调

税收法治包括立法、守法、执法、司法等环节，规范立法是税收法治建设的首要要求，需要注重实体法领域和程序法领域的法际协调。

国家税务总局浙江省税务局公职律师 中国人民大学破产法研究中心研究员 徐战成

从法的运行角度看，税收法治包括立法、守法、执法、司法等环节。其中，规范立法是税收法治建设的首要环节和要求，而法际协调是规范立法的题中之义。

实体法领域的协调

法律概念要统一。法律概念是指法律文本中对于具有法律意义的事物、状态和行为进行描述的专门法律术语。不同的法律在使用同一个法律概念时，其内涵应当保持一致。例如，“个人”一词，在宪法、民法、刑法和行政法上均指的是公民或者自然人。但在现行增值税体系中，“个人”包括自然人和个体工商户，超出了法律职业共同体的一般理解范围，建议在眼下正在进行的增值税立法中予以妥善处理。

借用概念要审慎。税法作为法律体系的一环，难免借用民商法等其他法律领域的既有概念，但在借用时应当力求审慎，确保逻辑周延。例如，“独生子女”一词，原本属于婚姻家庭继承法的范畴，根据《人口与计划生育法》规定，它指的是父母终身只生育一个子女的情况。现行个人所得税体系借用了“独生子女”概念，规定只有独生子女可以享受每月2000元的赡养老人定额扣除标准，非独生子女要与兄弟姐妹分摊每月2000元的扣除额度。从文义解释角度来看，该规定难以涵盖纳税人为非独生子女但其他兄弟姐妹均未成年、均已去世或者丧失劳动能力等情况，严格适用会出现与立法初衷不一致的结果。建议修改专项附加扣除的相关规定，引入“视同独生子女”的概念。

程序法领域的协调

税收征管程序与刑事追责程序之间要妥善衔接。涉税犯罪多为行政犯，即违反税收行政法律规定达到情节严重标准时，需要用刑事手段调整，进入刑法适用范畴。在税收征管法中的“法律责任”一章，多次出现“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但是，目前尚没有与之配套的程序衔接规定，导致实践中操作混乱。例如，税务机关查处税收违法行为过程中发现涉嫌构成犯罪的，有的先作出行政处罚决定再移送司法机关，有的暂不作出行政处罚决定直接移送司法机关。建议税收征管法修订时对此问题作出明确规定。

税收征管措施在特别法律程序中宜适当谦抑。目前矛盾比较集中的领域是税收征管法及其实施细则与企业破产法的衔接不畅，而税务机关往往倾向于严格执行税收征管法及其实施细则的一般规定，少顾及企业破产法的特殊规定。例如，根据企业破产法规定，人民法院受理破产申请后，债务人对个别债权人的债务清偿无效。也就是说，企业进入破产程序后，不得先行清偿个别债权，包括税收债权在内。因此，对于进入破产程序的欠税企业，税务机关发送催缴通知没有任何意义，妥当的做法是按照企业破产法的规定进行税收债权申报和受偿。再如，根据企业破产法规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止，在破产程序中禁止一切强制执行行为。但是，由于税收征管法及其实施细则缺少相应规定，税务机关往往不敢中止强制执行，实践中甚至发生过税务机关因此败诉的案例。建议税收征管法修订时以但书形式加以调适。

构建税收共治体系的实现途径

新形势下，税务部门要从法律、机制、搭建信息平台等方面，争取各方支持，实现税收共治。

国家税务总局济南市历下区税务局总会计师 郭云峰

近年来，税收在国家治理中的作用愈加凸显，税收征管模式发生了深刻变化。新形势下，税务部门需要推动进一步完备有关法律、制度、信息和服务，争取各方支持，实现税收共治。

完善税收共治的法律保障

坚持税收法定原则，从法律层面明确第三方参与协助税收工作的责任和义务。在具体操作层面，可借税收征管法修订完善的契机，推广个人所得税法在明确相关部门和单位向税务部门提供协助或信息等职责要求的成功经验，建立“以税收征管法做纲领性规定、以各税种的差异要求分别做适用性规定”的税收职责法定体系，形成税收共治体系的法律支撑。

理顺税收共治的工作机制

各级税务部门在推动税收共治方面已做了大量探索，例如四部委打虚打骗两年专项行动，医药、地炼、废旧物资等重点行业和领域的专项整治，部分地区在政府支持下建立的协税护税、综合治税等工作机制。我们应在较为完备的法律保障前提下，加强顶层设计，充分总结各地经验，将效果好、可复制的工作流程制度化、规范化，提升税警关银监等部门在联合执法、信息互通等方面的配合度，进一步理顺政府主导、税务主责、分级落实、各负其责的税收领域共商共治工作机制。

搭建税收共治的信息平台

政府部门各司其职集合了海量、有价值的数据，但在政府部门之间、政府部门与相对人之间存在一定程度上的信息不对称，税务机关与各级政府部门在数据收集利用、开放共享和安全保护等方面还有较大改进空间。为创造更好的数据使用环境，完善税收监管体系，税务部门应进一步细致梳理涉税信息需求，对接信息提供部门，明确信息获取要素，畅通第三方税收信息的采集、共享、反馈渠道，推动构建政府主导下的税收共治信息平台。

增强税收共治的服务合力

税务部门在开展税法宣传、纳税咨询、权益保护、信用管理等服务工作中，应积极争取政府及相关部门的协作，一方面加大与金融、邮政、工商联等部门的合作，提高工作效率；另一方面充分发挥涉税专业服务机构在优化纳税服务、提高征管效能、权益保护方面的作用，以行业协会等组织为载体，开展精准的税法宣传和咨询辅导等活动，不断提升纳税人、缴费人的获得感。

从三方面优化税务执法方式

下放延期缴纳税款审批权限，实施纳税人自主承诺和有税申报制度，建立大数据管理格局，可以有效完善以事中事后管理为主的税务监管体系。

国家税务总局南京市税务局公职律师 梁金春

税收是国家治理体系的重要组成部分，要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，运用法治思维，优化税务执法方式，完善以事中事后管理为主的税务监管体系。

1.下放延期缴纳税款审批权限，逐步取消增值税专用发票最高开票限额许可。

目前，纳税人延期缴纳税款的许可属于省级税务机关的权限，在实施过程中存在程序不畅、时效性不强等问题。建议在修订税收征管法时将此项许可事项下放给基层税务机关，既便于纳税人提出申请，也利于税务机关核实情况及时作出决定，必要情况下可以实施重大执法决定法制审核和集体合议，以确保国家税款安全入库。鉴于发票管理办法规定纳税人自登记后即具有发票领用资格，且发票是纳税人开业经营的必要商业凭证，而增值税专用发票最高开票限额行政许可，从实施情况看鲜有不予许可的决定，也不符合“一般禁止、个别允许”的许可性质，建议逐步取消该项行政许可，同时结合发票管理办法规定，由税务机关根据纳税人的经营范围、规模和信用等级，确定纳税人领用发票的种类、数量、开票限额和领用方式。

2.确立诚信推定原则，逐步实施纳税人自主承诺制度，建立有税申报制度，减轻纳税人（缴费人）申报负担。

税务机关对其作出的具体行政行为负有证明责任，纳税人不具有自证其罪的义务。从国际上看，韩国、澳大利亚都规定“纳税人的账簿资料、申报材料及其所提供的资料，应当被视为诚实的，除非有足够的理由相信不是这样”。厦门、青岛等地税务机关也做了诚信推定的探索。特别是近年来，税务总局分批取消了近百项证明事项，并试点开展证明事项告知承诺制度，切实减少了事前证明材料的报送。与之相关的是建立有税申报制度，2015年税务总局批复深圳市税务机关，同意取消增值税、消费税附加税费的零申报。此后，珠海横琴新区、海南儋州等地实施有税申报制度，受到广泛好评。大量零申报不仅增加了纳税人的负担，也造成了税务系统的数据冗余。建议在税收领域建立诚信推定原则，建立纳税人自主承诺和有税申报制度。这既能推进“减证便民”，也能形成“疑错从无”，还能增强纳税人自主纳税意识。

3.建立大数据管理格局，完善税收风险管理模式，健全税务部门分工协作机制，保证执法的规范性和统一性。

借鉴个人所得税专项扣除申报管理经验，积极参与国家政务数据共享建设，以实现涉税数据交换的法定化和制度化；强化税收数据分析和运用，对涉税风险进行分类预警跟踪，提升监管的精准化和智能化；结合税收征管法的修订，明确税务评估的法律地位，规范实施程序，明确评估期限；完善纳税评估与税务稽查之间的衔接，处理好稽查、征管等部门间的联动；完善跨区域执法协调机制，规范税务协查、异地调查的相关规则，严厉打击涉税违法行为。

防范税收执法风险与职务犯罪

对于从事税收征管工作的公职人员而言，需要深入了解并时刻防范税收执法风险与职务犯罪，这是其依法行政、规范执法的重要保证。

国家税务总局辽宁省税务局督察内审处主任科员 张春宇

在税收执法过程中，税务人员需要知道税收执法风险与职务犯罪的关系，以及如何防范税收执法风险与职务犯罪，这是其提升执法水平、保护自我、推动税收现代化高质量推进的重要保证。

税收执法风险是指税务机关及税务执法人员在落实税收法律法规和各项税收政策的过程中，因过错行为产生的风险；职务犯罪是指刑法规定的与职务相关的刑事犯罪。二者既有区别也有联系。

防范税收执法风险的逻辑起点

理论上讲，税收过错包括纳税人端的税收过错和税务人员端的税收过错。前者主要是对税收法律法规和政策的违反，后者则是对税收征管职责的违反。

可见，防范税收执法过错，逻辑起点是通过识别税收过错所违反的法律渊源，来判断税务人员是否存在税收执法过错。现实中，税务人员应充分认识税收执法过错的这一逻辑起点，以此作为自己履职尽责的起点和保护自己的重要手段。

税收执法风险与职务犯罪具有同源性

税收执法风险与职务犯罪的同源性体现为对职责、职务的违反。

职务犯罪是法理学概念，在刑法中体现为贪污贿赂罪和渎职罪两类罪名。以后一类中的滥用职权罪和玩忽职守罪为例，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，构成犯罪。滥用职权体现为对职责、职权的乱作为，玩忽职守体现为对职责、职权的不作为。税收执法过错体现为在执行税收法律法规和政策规定方面的职责、职权不作为和乱作为。二者的同源性体现为职责、职权的不作为、乱作为。

二者的区别是，税收执法风险是在执法过错的层面，而税收领域的职务犯罪达到了刑法中规定的犯罪标准，要按刑事程序处理，后者的危害性远大于前者。

防范职务犯罪的路径

防范税收执法风险，有助于预防职务犯罪。

防范税收执法风险，税务机关首先要通过组织多种形式的学习，不断提升税务人员的执法水平；其次要严格按照税收法律法规规章和规范性文件规定的税务机关职责和权限，来识别税收执法过错风险，同时通过组织培训等方式使税务人员提高防范执法风险和职务犯罪意识，了解职务犯罪的构成要件和立案标准，并充分发挥公职律师在防范执法风险和职务犯罪方面的专业引导作用。

（下转B3版）

（上接B1版）

为“一带一路”打造法治化税收环境

法治化税收环境是跨国企业的期待，相关国家和地区税务部门共同建立的“一带一路”税收征管合作机制可从多方面推动共建“一带一路”国家和地区营造法治化税收环境。

国家税务总局国际税务司境外税务处副处长 曹琦欢

法治化税收环境是跨国企业的期待，也是“一带一路”国家（含地区，下同）的现实需要。为此，相关国家税务部门于2019年4月共同发起建立的“一带一路”税收征管合作机制采取了行动：该机制设立的秘书处成立了提高税收确定性、加快税收争议解决等工作组，统筹推进“一带一路”国家采取有效措施，共同营造公平、透明、可预期的法治化税收环境。为促进该机制更好地发挥作用，提出如下建议：

单边层面

从居民国视角。持续更新发布国别投资税收指南，力争全面覆盖共建“一带一路”国家，为跨国企业提供准确、全面、客观的税制介绍和跨境投资风险提示。

从被投资国视角。以入境交易或投资的纳税人为对象，系统整理税收法律形成指引并对外发布，确保法律易获取易理解。

从本国视角。在制定国内法时更多参考或引入国际惯例，结合“一带一路”国家特点，“一带一路”税收征管合作机制秘书处（以下简称秘书处）有针对性地提出建议，以减少政策差异性，降低遵从负担。

双边层面

拓展税收协定和投资保护协定网络，规定两国在国际法下应履行的义务，明确税收协定项下相互协商程序、投资保护协定项下仲裁机制、本国国内法下法律程序的边界和关系。在充分评估的基础上，秘书处可研究将调解等措施作为补充，为解决跨境税收争议提供更多渠道。

提高相互协商效率。税收协定项下相互协商程序是目前解决跨境投资税收争议应用最广泛、最有效的手段。秘书处可通过加强时间约束和结果约束等方式，完善相互协商程序。

多边层面

开展“一带一路”国家税收法治环境研究。秘书处可采取调查问卷等方式评估“一带一路”国家税收法治环境，识别需要共同应对的税收问题及改进空间，提出解决方案。

开展多边培训研讨。发挥联盟作用，实施培训及研讨项目，交流分享经验和做法，促使各国达成共识。依托合作机制专家咨询委员会提出有关建议，帮助发展中国家和低收入国家共同提高税收法治水平。

签署区域性多边协议。由秘书处起草文本，经理事会批准后开放签署，各方承诺共同提高税收确定性，减少税收法律不协调，加强税收征管协调与合作。

（本版组稿人：任国保 孙斌）