根据第七次全国人口普查数据，我国人口结构发生显著变化，总体说有喜有忧。税收作为重要的宏观调控工具，在应对人口结构变化带来的新挑战中发挥应有作用。

喜忧并存：

我国人口结构新变化及挑战

从人口普查数据结果看，总体呈现喜忧并存的局面，喜在人口增长及人才红利提升，忧在出生率、老龄化及人口区域分化面临挑战。

人口数总体仍呈正增长。全国人口共141178万人，与2010年133972万人相比增加7206万人。相较10年前仍有七千多万人口增长，对于劳动力供给、市场消费潜力等都呈现积极的信号。

人力资本在提升，“人口红利”逐步向“人才红利”转变。普查数据显示，具有大学文化程度的人口为21836万人，相比2010年，每10万人中具有大学文化程度的由8930人上升为15467人，15岁及以上人口的平均受教育年限由9.08年提高至9.91年，文盲率由4.08%下降为2.67%，人口受教育程度持续改善。2.18亿大学文化人口成为新的人力资本红利，这种受过高等教育的劳动力人口可促进全要素生产率的提升。

人口结构变化也预示着新的风险和挑战，具体表现在以下几个方面：

人口增长明显放缓。全国人口过去十年间年平均增长率为0.53%，比2000年到2010年的年平均增长率下降0.04个百分点。15岁~59岁人口为8.94亿人，与2010年相比，下降6.79个百分点。同时，低生育将成为我国面临的现实问题。

人口老龄化程度加深。全国人口中，60岁及以上人口为26402万人，占18.70%，比2010年上升5.44个百分点。

人口迁移呈现分化。人口向经济发达区域、城市群进一步集聚，中部、东北人口持续流出，人口区域分化愈发明显。发达城市群吸引能力不断加强，收缩性城市人口持续流出。

适应人口结构变化，积极发挥税收作用

针对人口结构发生的重大变化，税收应当在支持育儿及养老产业发展、配套衔接生育政策、配合支持养老金制度建设等方面充分发挥作用。

发挥税收政策作用，应对人口出生率降低挑战。在放开二孩政策效果不及预期的背景下，应对人口出生率降低的问题要从解决目前生育意愿减弱入手，着力降低生育成本，加强女性生育期权益保护。

首先，可以直接运用对家庭的税收优惠或财政补贴政策，鼓励生育。

其次，利用税收优惠或财政补贴等政策，支持相关服务产业发展，解决托育产业发展不足问题。目前我国0岁~3岁婴幼儿在各类托幼机构入托率较低，不利于女性产后恢复工作状态，需要加大托幼机构、早教机构等育儿产业的税收优惠力度，吸引、支持社会资本、社会力量进入托育行业投资。

最后，可以探索鼓励生育的税收政策。针对职场女性采取相关减税政策，减轻生育造成的职场歧视。在女性进入生育阶段时，对所属企业实行减税或退税；对于自主创业、个体经营的生育期女性，适当给予税收优惠。

支持完善养老金制度，积极应对人口老龄化。实现老有所养，需要在完善社会保障制度、健全养老服务等方面下功夫。我国正在建立完善由基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和商业养老保险共同参与的“三支柱”社会养老保险体系。

首先，应完善养老保险制度。健全第一支柱，做实养老保险缴费，加大财政补贴和国有资产划转，做好养老保险费征管。配以延长退休年龄等政策，促进第一支柱的精算平衡，实现养老金财务可持续。

其次，加大对第二和第三支柱的税收政策支持力度。通过税收优惠政策促进企业年金和职业年金发展；优化个人税收递延型商业养老保险政策，提高个人税收递延型商业养老保险缴费限额、降低税率，增强其对于高收入者的吸引力。发挥税收政策作用促进第二、第三支柱发展。

最后，促进养老服务产业发展。优化养老产业税收政策，充分考虑养老产业前期投资大、收益低的特征，注重对其前期发展阶段税收优惠。对于不同地区、不同层次的养老服务业采取差异化税收政策，加大对老龄化严重地区以及公益性强、收益率低产业的扶持力度。

充分利用税收政策，促进人口红利向人才红利转变。首先，做好税收征管，筹集充分的财政收入，加大对人才教育、培训支出保障。政府应较大幅度增加人力资本投资比重，适当调整财政税收政策，提高企业职工培训经费的提取比例。

其次，加大税收优惠力度，促进创新人才发展。可以总结一些地区先行先试税收优惠经验，探索符合高端人才流动税收框架体系。例如：对股权激励分期缴纳个人所得税；对境外高端人才和紧缺人才，实施个人所得税财政补贴等。

积极适应人口区域结构变化，应对区域分化挑战。首先，积极适应人口区域迁移的变化。根据人口迁移，提升以税收支撑公共服务保障能力，促进相关转移支付分配依据由以户籍制度人口为依据向以常住人口为依据转变，更好促进基本公共服务均等化。

其次，积极应对人口迁移的区域分化。一是强化养老金缴费的全国统筹。促进人口迁出地区的养老保障收支平衡，为地区均衡发展创造良好的社会保障制度环境。二是配套区域发展战略，形成系列的产业、人才、营商环境等方面的税收政策。通过一些税收改革先行先试，支持区域发展。税收优惠进一步与产业、人才等多种政策形成合力，共促区域均衡发展，减弱甚至消除人口区域结构的分化。

（作者系中国财政科学研究院财政与国家治理中心主任）