国际上建立碳边界调整机制的呼声日渐高涨。有专家提醒，发展中国家应加强对该机制的前瞻性研究，做好系统性应对方案。近年来，中国加强应对气候变化国际合作，为全球生态文明建设贡献力量。图为过去数月来，一群亚洲象从云南西双版纳保护区“离家出走”，一路“象”北。评论称，伴随大象的脚步，世界看到一个美丽而温情的中国。 新华社图

绿色、环保、可持续发展已成为世界各国发展的核心目标。其中，碳定价机制是各国重点关注的碳减排措施，但从目前来看，各国行动参差不齐，也尚未形成全球统一碳市场。因此，国际上建立碳边界调整机制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）的呼声日渐高涨，但也有一些国家质疑，碳边界调整机制有可能成为地缘政治，攻击其他国家或贸易壁垒的借口。对此，博鳌亚洲论坛副理事长、中国金融学会会长周小川指出，碳边境税作为碳边界调整机制的一种措施，既有其合理的一面，也有不合理甚至危险的一面，应谨慎对待。

驱动因素：

减少碳泄漏，维护公平竞争

世界银行5月25日发布的《2021碳定价发展现状与未来趋势》报告显示，虽然实行碳定价机制的国家或地区通过该机制在2020年实现了530亿美元的收入，但碳定价机制的潜力“仍很大程度上没有得到挖掘”。目前，现行碳定价机制所覆盖的碳排放量中，仅有3.76%的价格超过40美元/吨二氧化碳当量，而其覆盖的一半排放量的价格都低于10美元/吨二氧化碳当量，这与实现《巴黎协定》目标所需要的“碳价在2020年前至少达到40美元/吨二氧化碳当量~80美元/吨二氧化碳当量，在2030年前达到50美元/吨二氧化碳当量~100美元/吨二氧化碳当量”相去甚远。

此外，碳价水平在不同司法管辖区之间差距较大，从低于1美元/吨二氧化碳当量~137美元/吨二氧化碳当量不等，此种差异可能导致企业为了降低成本，将其生产活动（尤其是高耗能产业）向气候政策相对宽松的国家或地区转移，从而导致该国或地区的温室气体排放量增加，产生碳泄漏（Carbon Leakage）问题。但是，温室气体排放对气候的影响不存在地域差异，碳泄漏问题会削弱全球碳减排行动的效果。同时，各管辖区实施碳减排措施严格与否，将直接导致企业负担的成本存在差异，比如实施严格碳减排措施的国家或地区，企业负担的成本更高，反之亦然。所以部分采取严格碳减排措施的国家或地区，担心碳泄漏问题可能削弱本土产业和产品竞争力，以及影响全球碳减排行动的效果。针对此种担忧，实施碳边界调整机制将在温室气体排放成本方面，为国内产品与进口产品创造一个相对公平的竞争环境。

根据国际贸易和可持续发展中心（ICTSD）的定义，所谓碳边界调整机制指采取碳减排措施国家或地区对没有采取碳减排措施国家或地区的进口产品所采取的单边措施，以降低采取碳减排措施国家或地区的企业/行业因不公平竞争受到的损失。从理论上讲，碳边界调整机制保护了受贸易冲击的排放密集型产业，免受来自气候政策不严格国家或地区同类低价进口产品的冲击，进而保证这些行业的减排动力不受影响。有学者对受贸易冲击的排放密集型产业进行研究发现，实施碳边界调整机制对于碳泄漏问题有一定抑制作用，在没有碳边界调整机制的情况下，碳泄漏率从5%~25%不等，平均为14%；在实施碳边界调整机制的情况下，碳泄漏率从-5%~15%不等，平均为6%。

然而，碳边界调整机制仍是一个有争议的工具。一方面，它使得进口产品与国内产品承担大致相当的减排成本，一定程度上帮助营造更公平的竞争环境，也激励各管辖区积极采取行动应对气候问题，实现承诺的气候目标；另一方面，碳边界调整机制可能违反《巴黎协定》的公平原则或者变相成为贸易保护主义措施，对全球自由贸易体系造成不利影响。

最新进展：

欧盟与美国的行动

欧盟委员会于2019年12月公布了“欧洲绿色协议”，表达了引入碳边界调整机制的强烈意向。今年3月，欧洲议会通过了相关议案，计划在2023年前建立起该项机制。欧盟碳边界调整机制实施后，或要求外国生产商或进口商根据欧盟碳排放交易体系购买碳排放限额，或对进口产品依据其碳排放量征税，保护欧盟国家相关行业免受价格更低、危害气候的同类进口产品所带来的冲击，帮助实现欧盟承诺“到2030年温室气体排放量较1990年的水平至少减少55%，到2050年实现碳中和”的气候目标。

对此，欧盟委员会“欧洲绿色协议”执行副主席弗兰斯·蒂默曼斯认为，随着不断向2030年目标迈进，欧盟国家碳泄漏的风险将会增加，建立碳边界调整机制事关欧盟工业的生存。但该机制建立并非易事，欧盟必须解决一系列法律、技术、经济和政治上的问题。法国也主张采取基于欧盟碳排放交易体系下碳排放配额的方法，循序渐进地推行该机制，同时指出配额应考虑非欧盟国家的气候政策和发展水平。

美国拜登政府上台后，积极兑现重返《巴黎协定》时所作的承诺，并计划美国到2030年温室气体排放量较2005年的水平减少50%~52%，到2050年实现碳中和的目标。在今年4月公布的《美国制造税收计划》中，就包含“用清洁能源生产的激励措施取代对化石燃料的补贴”“新增1项促进资本项目改造和安装的生产税收抵免”等在内的促进美国工业去碳化的一揽子措施。

不同于直接推出的绿色税收优惠政策，同样作为拜登气候计划一部分的碳边界调整机制仍停留在口头上。事实上，美国关于建立该机制的提议最早可追溯至2007年。彼时，美国电力公司提出了一个方案，要求本国进口商在进口未与美国采取同样气候行动国家的产品时，须获得特定产品中碳含量相应的碳排放配额。在后续的一些美国国会提案中，也较为详细地阐释了相关内容。

目前，拜登政府正在严格审查碳边界调整机制，以确保不会使美国工人和美国公司受到不公平竞争。从程序上看，在没有立法的情况下，美国可能会通过国家安全条款，实施碳边界调整机制，但由于美国国内还没有对碳排放明确定价，可能增加碳边界调整机制工作的难度。

总体而言，欧盟与美国是否实施碳边界调整机制，以及具体采取何种形式仍然存在不确定性。

引发争议：

如何与国际贸易规则兼容，平衡不同经济体利益

碳边界调整机制作为一种贸易措施，在推进过程中需考虑其与国际贸易规则的兼容性，主要涉及最惠国待遇原则、国民待遇原则。如果欧盟、美国实施碳边界调整机制，它们需要充分考虑适用该项机制与世界贸易组织（WTO）规则中的“同类产品”界定保持适配，如碳排放量不同的产品是否为同类产品。如果碳边界调整机制违反了非歧视原则，需另外适用《关税与贸易总协定》第20条一般例外条款，以证明实施碳边界调整机制，有利于人类健康、保护环境等重大利益，而非只是为了保护本国产业竞争力，以此获得合法地位。

对于发展中国家来说，碳边界调整机制有可能违背《巴黎协定》中自下而上、由国家自主决定贡献的减排模式，这将造成发展中国家减排幅度“被迫”超过其承诺的水平，违反“共同但有区别的责任原则”，即在解决气候变化和环境问题方面，发展中国家与发达国家负担不同的责任。从后果上看，虽然碳边界调整机制有一定激励作用，比如鼓励各国采取更加积极的碳减排措施，但很有可能会削减发展中国家的出口收入，阻碍出口导向型经济的发展，甚至成为一道合理的“绿色壁垒”。对此，周小川提出，如果一定要征收碳边境税的话，应该要求西方国家把此税的所有收入全部用于支持发展中国家或具体出口国的碳减排行动。

碳边界调整机制需要进行哪些规则设计，是否能够真正落地，目前还没有定论。笔者认为，在受新冠肺炎疫情影响的全球经济恢复期的现阶段，发展中国家需要有足够的时间和空间应对该机制，在推进国内碳减排行动的同时，应加强对该机制的前瞻性研究，积极参与国际讨论，做好系统性应对方案。

（作者单位：国家税务总局上海市浦东新区税务局，中国政法大学民商经济法学院）