在税收征管实践中，要以纳税人缴费人为中心，以提高税法遵从度和社会满意度，降低征纳成本为目标，推动税务执法、服务、监管理念和方式等全方位变革，构建严密规范的税费征管体系。税收评定是征管流程的重要环节，为更好地保障纳税人缴费人的合法权益，笔者建议设置税收评定程序。

什么是税收评定

税收评定的基本含义是税务机关以纳税人的申报数据、报表、账簿等资料为基础，结合所掌握的相关信息对纳税申报进行核实、确定的过程。这一程序既包括对申报行为、申报资料、表格规范的审核，以及税额计算是否真实、准确的核实，也包括对纳税申报依据事实、适用法律规章的合法合规性评估以及启动税务稽查、反避税调查程序等。

发达国家和地区的征管程序大都包括申报纳税、税收评定、违法调查、强制征收、法律救济五个方面。2015年国务院法制办公布的税收征管法修订草案（征求意见稿）中以“税额确认”专章体现了相关内容。在我国现行税收征管法中，申报纳税、税务稽查及税款追征等均有法条描述，但没有对税收评定程序的专门规定。目前，围绕税收评定方面的工作，如纳税评估、审核评税、税务审计等依据的是法律层级较低的部门规章，相应的文书，如税务事项告知书，在实践中有时会因不具备法律效力而产生争议，让税收评定有法可依成为一个紧迫的问题。

规范税务行政执法，保护纳税人缴费人权利是税收治理的核心体现，税收评定的立法缺失，对于税务机关而言，纳税人自主申报之后没有设置必经的评定确认程序，相当于税务机关放弃了征管程序中的评定确认权，而将法定确认权延后至税务稽查环节；对于纳税人而言，税务机关各部门发起的非法定性质的纳税评估、审核评税等管理行为，有时会对生产经营造成不同程度的打扰，这些行为类似税收评定的后置，可能导致纳税人被加征较长期限的滞纳金甚至处罚，有的纳税人寻求法律救济的途径和经验不足，可能带来较大的税企争议。因此，税收评定法制化的确立，在保障税务机关依法征收、应征尽征的同时，也是对纳税人合法权益的维护。

税收评定的设置

一是明确税收评定要件。

明晰税收评定的主体和对象。按照征管流程设计，按期纳税申报是纳税人的法定义务，纳税人履行义务的同时完成应纳税额的自我评定，税务机关须对纳税申报的真实性、准确性进行核实确认，税务机关和纳税人构成了税收评定的主体和对象。

明确税收评定的时点和范围。税收评定程序是以纳税人申报为前提，税务机关原则上对每一次纳税申报均有审核确认的职责，因此，税收评定应于申报完成后对全部纳税人实施。

二是确定税收评定的方法和流程。

受纳税人数量和评定频次等因素影响，对所有纳税人的每一次纳税申报进行税收评定，无疑是一项极其复杂繁重的工作，为提高工作质效，建议参考发达国家做法，将评定工作区分为一般性评定（申报行为履行和数据逻辑等方面）和实质性评定（申报真实性和业务真实性等方面）两种类型分别开展。如《德国租税通则》和《日本国税通则法》均规定，采取申报纳税方式的税收可以采取一般性税额确认，但有应报未报、不实申报情形的，则采取实质性税额确认。此外，税务机关保留对已进行一般性评定的纳税人继续开展实质性评定的权利。

税收评定流程建议综合当前各管理部门开展的纳税评估、审核评税、税务审计、反避税调查、税务稽查等流程特点，整合归集一套税收评定的标准化流程，各部门在统一的流程框架下明晰职责、找准定位，形成精准监管合力；在评定方法上充分依托大数据优势，科学设计一般性和实质性评定的指标模型体系，通过人机结合的方式完成风险扫描、排查的案头评定和提示提醒、督促整改、约谈核查、税务稽查等应对措施；在职责分工方面，一般性评定建议由税源管理部门完成，实质性评定由各级风险管理部门实施。

三是完善税收评定的配套机制。

在现行的征管流程中，纳税人完成纳税申报义务后，无论是纳税人自行发现还是被税务机关发现少缴税款，除补缴税款外，还需从税款所属期起至税款入库日止，对纳税人少缴税款按日加收万分之五的滞纳金。若税务机关对某纳税人评定程序启动较晚或评定期限较长，则可能导致纳税人因滞纳天数较长而增加税收成本。对此，建议遵循合作遵从理念，允许纳税人主动申请并积极配合实质性税收评定，酌情豁免评定期间的滞纳金，引导纳税人自觉提升遵从意愿和遵从能力。

对于税务机关而言，在设置税收评定的同时，应建立配套的组织保障和监督机制，科学配置管理资源，大力培养专业化管理人才队伍，进一步健全完善内控监督机制，切实防范税收执法风险和廉政风险。

（作者单位：国家税务总局大连市税务局第三税务分局）