美国希望推动“双支柱”方案中支柱二在全球的实施，以设立一道最低税“屏障”，减轻加税对美国税制竞争力的冲击。但美国并没有意愿完全遵守支柱二，而是希望保留自己的最低税规则。这给国际税收规则带来重大的不确定性影响。

在当前已有越来越多国家着手实施“双支柱”方案支柱二的时候，美国本身对支柱二的立场仍旧扑朔迷离。

特殊的“共存”选择

支柱二主要分为应税规则（STTR）和全球反税基侵蚀规则（GloBE）两大部分，GloBE又包括所得纳入规则（IIR）和低税支付规则（UTPR）两个部分，IIR为主、UTPR为辅，二者共同发挥作用形成全球最低税效果，因此通常情况下支柱二全球最低税规则即指GloBE。2021年10月8日，二十国集团/经济合作与发展组织包容性框架136个成员在《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》中提到，GloBE将与美国的全球无形低税所得规则（GILTI）共存，并尽快考虑制定二者共存的条件。

GILTI是2017年共和党特朗普政府税制改革的重要组成部分。按照GILTI规定，美国跨国企业集团境外投资设立关联公司取得的无形资产所得，由该集团的美国母公司向美国缴税。目前，GILTI允许无形资产所得在优惠扣除50%之后再适用标准税率21%，并对境外所得税设定80%的抵免限额，因此当前GILTI的有效税率为13.125%。如果美国跨国企业集团境外投资的有效税率低于13.125%，那么该集团的美国母公司应向美国政府补缴税款，使有效税率至少达到13.125%的最低税率水平。GILTI可以看作美国自己的全球最低税，其本意是保护美国税基。

美国国内的反对声音

美国国内至今仍旧围绕支柱二是否有利于美国而争论不休。

美国总统拜登曾公开表示，全球最低税将创造公平的竞争环境，使美国更具竞争力。美国财政部部长耶伦对此也表示支持。

但是共和党对此并不买账，共和党议员要求财政部在谈判时不要“迎合”支柱二，不能以对外谈判结果施压国会修改美国税法。

2023年6月20日，美国国会税收联合委员会发布了一份分析报告，对实施支柱二全球最低税的经济后果进行预测。依据该报告，如果其他国家都实施而美国不实施支柱二，美国将在10年内至少损失1220亿美元税收收入；如果美国和其他国家一道实施支柱二，美国仍然将在10年内至少损失565亿美元税收收入。这意味着，无论是否实施支柱二，美国都会遭受税收损失，只不过实施的损失会少一些。

这份报告成为共和党议员反对支柱二的重要证据，参议院财政委员会共和党领袖迈克·克拉波与众议院筹款委员会主席杰森·史密斯据此一致公开指责拜登政府，认为这是向经合组织税收方案的“单方面投降”，这种“美国靠后”的税收政策将导致投资和就业离开美国。

鱼与熊掌能否兼得

由于执政理念不同，美国两党之间对税制的设想迥然不同，政府的更迭使美国的税制改革从未停歇。混淆着党派之争，美国对支柱二的最终立场是什么，令人难以判断。

拜登政府基于利益需求推动支柱二，希望设立一道全球最低税“屏障”，以减轻加税增收对美国税制竞争力的负面冲击，在美国留住并吸引更多投资和就业。但是美国本身并没有意愿完全遵守支柱二，而是希望保留自己的最低税规则GILTI。其中固然有两党博弈的原因，但事情的本质还是美国希望鱼与熊掌兼得。比如，拜登政府提出放弃“税基侵蚀与反滥用税”而采用UTPR，以弥补GILTI在征收补足税方面的不足。这种“好处占尽”式的自身利益优先，给新的国际税收规则带来重大的不确定性影响。

此外，全球最低税需要修订国内法予以实施。如今，共和党议员占据美国众议院优势地位，在他们的公开质疑和反对声中，众议院通过涉及支柱二的法案似乎不可能。在缺少国内立法支持的情况下，拜登政府如何实施支柱二至今成谜，给国际税改带来的不确定性影响也进一步增加。

（励贺林系中国民航大学经管学院教授，姚丽系天津理工大学管理学院副教授）