近期笔者读了北京大学社会学系教授周飞舟的著作《以利为利——财政关系与地方政府行为》。这本书于2012年出版，作者调查研究开展时间应在2008年前后，但书中的诸多观点在今天依然十分有价值。该书为读者提供了观察中国政府尤其是地方政府行为的财政视角，有助于读者真切地感受财政和税收的作用。

本书以大量一手的调研资料和严谨的逻辑向读者呈现了分税制改革的历程，进而以分税制改革为起点，探讨中央和地方政府之间关系的转变和由此带来的经济社会变革。政府间关系并非是新中国的特有难题，历史上，历朝历代都在探索集权与分权的平衡，力图兼顾活力与秩序。从新中国成立之初的“统收统支”，到后来的“分灶吃饭”“财政包干”，经过40多年的艰苦探索，中央找到了具有中国特色、适合中国国情的财政管理体制——分税制。这一改革也为现代税制奠定了基础。

无论是税制改革还是税收征管体制改革，背后都有政府间关系在引领。分税制改革带来的影响不只体现在税收领域。书中指出，中央政府和地方政府间财力关系的转变，事权与支出责任的变化，带来地方政府行为的转变。其中，基于放权而非分权的改革，使转移支付的重要性凸显，“土地财政”兴起。“转型中的地方政府”一章指出，农村提留统筹、建筑业过热带来的营业税和土地使用权出让收入对经济增长有极大的推动作用，同时带来预算外资金膨胀、农民负担过重等社会问题。

本书的书名出自《礼记·大学》：“国不以利为利，以义为利也。”“义”何在？人民利益至上，也就是“以人民为中心”。“以利为利”所带来的部分社会问题在本书出版后的十年间已有显著改善。例如，国有土地出让收入已纳入政府性基金预算管理，通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本账”，将所有政府收入纳入预算管理，彻底解决预算外资金的历史问题。

当下，财税改革已进入深水区，需要以义为利，秉持勇气与智慧坚定不移地啃“硬骨头”，推动以人民为中心的财税改革。一是应进一步完善财政管理体制，建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地关系，优化转移支付制度，防范化解地方政府债务风险。二是应健全预算管理制度，推进修订预算法和预算法实施条例，加强财政资金绩效管理，使每一分钱都花在刀刃上。三是应贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，深化税制改革，提升国家研发创新实力，推动区域协调发展，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，提升对外开放水平，推动共同富裕。

（作者单位：上海国家会计学院）