政府性基金作为财政收入的补充，为缓解财政压力发挥了重要的作用。最近，笔者阅读了辽宁大学法学院院长、教授闫海所著《政府性基金的法理、制度与实证》一书，书中详细梳理了新中国成立以来我国政府性基金的发展，从“法理—制度—实证”的视角介绍政府性基金的正当性基础，分析我国政府性基金的规范框架，并在微观层面对政府性基金法治化建设提出建议。

政府性基金的正当性

政府性基金是财政收入的工具之一。对政府性基金理论依据的认识，离不开对其存在正当性的探讨。本书通过对政府性基金概念内涵及外延的探讨，揭示了政府性基金的性质及功能，运用法哲学、法行为学研究工具，探讨政府性基金的正当性基础。

书中提到，与税收的分配正义观不同，政府性基金的财政正义观是交换正义，由此确立两者在征收、使用等方面的制度区别。在现代财政法理论中，代表分配正义的量能原则占据了绝对的主导地位，但随着政府职能扩大，财政收入获取来源相对有限，曾经式微的量益原则及其所体现的交换正义重新展现出重要价值。作者认为，政府性基金承担了我国准公共物品提供的职能，正是实现交换正义的量益原则的重要制度之一。

书中还介绍了财政幻觉理论，财政幻觉是指对公共项目成本和收益的系统性误解。它或使纳税人认为所要缴纳的税收低于他们的负担，或使公共产品的受益者认为政府所提供的公共产品的价值高于实际价值。作者认为，财政幻觉对政府而言是一把双刃剑，虽可以减轻纳税人的税痛感，降低纳税人对税收的抵触情绪，但也会导致纳税人对于税收负担的错误认识，以及政府规模和公共支出持续扩大。作者提出，政府性基金制度将公众的缴纳行为与其享受公共服务进行了联系，使公众充分认识到了税费负担与公共支出之间的原本样貌，有助于打破财政幻觉，从而成为现代财政制度的重要组成部分。

政府性基金的法治化

与法治国家建设同步，我国对政府性基金也从管控到管理，进而进入治理阶段。本书从政府性基金的设立、征收、预算管理等多个维度分析了政府性基金法治化的重要性及实现路径。

在政府性基金设立端，本书认为政府性基金收入与税收收入具有同质性，因此政府性基金的设立权在本质上也是一种立法权，应当符合法律保留要求。政府性基金的设立在程序上应当以公开性、交涉性、科学性为基本要求，在实体上应当体现政府性基金作为一种特殊的财政收入工具的性质，以交换正义为准则，以专款专用为基本特性。

在政府性基金征收端，书中认为应综合运用法律关系与行政行为分析范式，既要注重行政主体的权责与相对人权义之间的互动，以权利（力）主体之间利益平衡检视政府性基金征收行为的实质合法性。更应注意到，政府性基金征收法律关系是一种公法上的债权债务关系，政府是否有权征收应以是否符合法定要件为依据，确保缴费义务人的财产权不受征收主体的侵犯。

在政府性基金的预算管理端，本书认为政府性基金预算的目标应定位为支持特定公共事业发展，应以此为基础完善政府性基金目录清单，对政府性基金的财政资金收入、支出，通过法治规范方式予以统筹安排，科学配置预算权力，增强政府性基金预算民主化，使政府性基金的预算管理在法治化轨道上运行。

本书创新政府性基金理论，以此为基础，对具体政府性基金项目做了法治设计，针对不同项目的政府性基金，根据其设立性质及必要性，分别提出新设、改革与废止的法治建议。书中还对可再生能源发展基金、船舶油污损害赔偿基金、残疾人就业保障金、废弃电器电子产品处理基金、价格调节基金等各类政府性基金提出改革的法律建议。

（作者单位：渤海大学法学院）