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近日，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯发布了《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》报告。该报告分析了当前国际税务合作的已有安排，确定了使这种合作更具包容性和更加有效的其他备选方案，并概述了联合国今后实施相关方案可能采取的步骤。考虑到经济合作与发展组织牵头的国际税改已进入到关键阶段，联合国国际税务合作方案的提出引发了人们的关注。

为国际税务合作提供更多选项

一直以来，经合组织主导着国际税务合作进程，但该组织越来越多地受到以尼日利亚和印度为代表的一些发展中国家的批评。这些国家认为经合组织的国际税改政策只是有利于其成员中的发达经济体。去年年底，联合国大会通过了部分非洲成员国提出的一项决议，呼吁加大力度打击非法资金流动和逃税行为。这份报告就是根据该决议要求编写的。

古特雷斯在早些时候发表的一份声明中支持了发展中经济体的意见，称经合组织的政策没有“充分解决”发达经济体以外国家的“需求和优先事项”。古特雷斯在报告中说：“充分考虑到现有的多边安排，加强联合国在税收规范形成和规则制定方面的作用，使其在国际税务合作中拥有更大的发言权，似乎是使国际税收合作具有充分包容性和更加有效的最可行途径。”

古特雷斯在报告中肯定了经合组织为吸引非成员参与制定国际税收新规则所做的努力，但他补充说，许多国家发现，在有意义地参与议程制定和决策方面存在重大障碍。他认为，经合组织的许多政策“处方”忽视了发展中经济体，贫穷国家的税务管理能力往往无法实施这些政策措施。这些“处方”包括经合组织促成的具有里程碑意义的“双支柱”国际税改方案。截至2023年6月，已有139个经合组织/二十国集团税基侵蚀和利润转移包容性框架成员原则上就“双支柱”方案达成一致，但该方案的全面批准预计会被推迟。

经合组织税收政策与管理中心主任马纳尔·科尔文对古特雷斯的报告进行了回应，称其包含“大量不准确和误导性陈述”。她告诉英国《金融时报》：“令人失望的是，联合国选择忽视过去20年来最重大变革的积极影响和具体成果。”科尔文列举了经合组织促进国家间信息自动交换的措施——自2009年以来，该措施已为相关辖区带来近1260亿欧元的额外税收，其中包括为发展中经济体带来的410亿欧元。

据了解，联合国大会将于9月18日就报告中的全球税收政策框架进行讨论，并将在年底前将讨论结果提交联合国大会表决。

专家表示，如果联合国在国际税务合作方面获得更多的支持，这将标志着一个重大转变，特别是考虑到经合组织现有的专业知识和影响力。普华永道全球税务政策负责人威尔·莫里斯说：“必须认真对待联合国在国际税务领域发挥更大作用的可能性。”

科尔文说，她不想“助长”两个组织之间的竞争言论，经合组织正专注于为各国取得具体成果。她补充说：“我们并不完美，但必须承认我们已经取得的重大进展。”

当被要求对科尔文的评论做出回应时，联合国官方表示，秘书长通常不会对尚未正式提交给联合国大会的报告做出额外解释。但古特雷斯的发言人斯特凡·杜雅尔里克补充说，这份报告不是要批评任何组织，也不是要挑起竞争。他说：“报告的目的是根据各国政府的明确要求，为其提供更多的选择，使国际税务合作更具包容性，更加有效。”

社会各界对报告看法不一

该报告一经发布就在业界引起很大反响。

二十四国集团（由亚、非、拉发展中国家为在国际货币制度改革中协调立场、增强团结而结成的国际性组织）支持联合国在国际税务合作中发挥更大作用。该集团主席伊亚博·马沙告诉《金融时报》：“二十四国集团支持由一个世界性机构领导透明、公平的全球税务谈判，这将促进国家间的公平，加强国家问责制，并在全球税务讨论中关注可持续发展。”

近日，税收正义网首席执行官亚历克斯·科巴姆在一份新闻稿中表示：“古特雷斯先生毫无疑问地证实了经合组织不适合领导国际税收规则的制定，联合国的努力值得高度赞扬。我们期待落实秘书长关于正式谈判的下一步具体措施。”欧洲债务与发展网络税务协调员托夫·玛利亚·雷丁在一份声明中表示：“这份报告标志着国际税务合作的真正历史性时刻，并敦促各国政府支持联合国框架公约的选择。在过去的半个世纪里，经合组织一直领导着全球税收规则的国际决策，其结果是国际税收制度严重失效、复杂、漏洞百出，并且偏向于富裕国家和避税天堂的利益。经合组织的进程从来都不是全球性的。发展中国家无法平等参与，谈判极不透明，不对公众开放。我们需要透明、公平的全球税收谈判，并由一个所有国家都能平等参与的机构来领导。联合国是唯一能做到这一点的地方。”美国国际商业理事会副总裁兼国际税收顾问里克·迈纳表示，该报告的发布并不意味着联合国要与经合组织展开地盘争夺战，而是联合国希望正式探讨如何在国际税务合作中为其成员国，尤其是发展中国家带来价值。

然而，对联合国报告的公开意见书显示，一些企业代表和发达国家（包括澳大利亚、日本和英国）支持经合组织领导的现有安排。

普华永道的莫里斯表示，尽管企业意识到经合组织的国际税改方案明显有利于较大、较发达的国家，但他们对国际税务合作可能出现的分裂感到担忧。他说：“企业希望看到的是一个在尽可能多的国家之间达成真正共识的进程，虽然经合组织的进程没有实现这一点，但联合国可能也很难在发达经济体和发展中经济体之间达成妥协。”