福州都市圈是继南京之后第二个获得国家批复的都市圈。目前，福州都市圈发展进入新阶段，国家税务总局福建省税务局运用经济及税收数据，对福州都市圈发展的制约因素进行分析，发现存在制度、经济体量、产业结构和对外开放水平等方面的短板，急需在这些方面取得突破。

福州都市圈处于中位，有待蓄势“出圈”

福州都市圈主要包括：福州、莆田两市全域，宁德市蕉城区、福安市、霞浦县、古田县，南平市延平区和建阳区、建瓯市部分地区，平潭综合实验区，陆域面积2.6万平方公里，常住总人口约1300万人，国内生产总值约1.5万亿元，分别占福建省的21.5%、33.5%和34.5%。根据我国都市圈综合发展质量评价指标排名，在我国有规划的26个都市圈中，福州都市圈总体排名大致处于中位水平（13名），尚有较大的提升空间。

与传统的城乡发展模式最大的不同在于，建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政壁垒，促进市场、交通、公共服务一体化，逐步形成大中小城市协调发展的城镇体系，而不是为了片面增强核心城市的吸引力和集聚力。因此，推动都市圈发展，需从基于自上而下的“命令—控制”式的传统思路中走出，更多地朝向推进多元多层次共治与合作，建立区域协同机制来实现差异发展下的多赢局面。

推进区域协同发展，需要同时关注差异化和均等化两大方面：一方面，从发展动力、发展效率的角度，需要强调差异化；另一方面，从发展公平、发展秩序的角度，需要重视均等化。由此，推进区域协同发展的关键在于立足差异均衡，通过建立有效的政策协同机制，更好地推动高质量发展。

制约福州都市圈协同发展的因素

制度支撑不够制约福州都市圈的协同发展。从治理层面看，缺乏适应全域的治理模式、制度支撑和政策工具，容易导致都市圈空间上的各自为政。以地方竞争和指标考核为主要激励方式的地方治理模式，增加了突破行政区划边界、开展实质性协同合作的难度。此外，福州都市圈内部各区域政府间围绕经营主体的经营成本而进行的土地、财政补贴、环境标准等政策的“硬竞争”居多，围绕全面发展而进行的公共服务、营商环境等“软竞争”相对较弱。

经济体量制约福州都市圈的纵深拓展。都市圈的经济体量规模和区域协同发展水平存在正相关关系，而中心城市辐射带动作用不充分是福州都市圈面临的关键问题。福州都市圈经济体量偏小，2020年国内生产总值仅为南京都市圈的36%。相较于福州都市圈的其他城市，福州综合实力较强，但“一城独大”，对周边城市虹吸效应过强。同时，福州作为中心城市带动力不足，而次级城市经济实力较弱，对都市圈支撑能力不够，无法有效配合核心城市实现更高层次的合作联动与改革创新。

产业质量影响福州都市圈的协调联动。产业结构不够“优”，先进制造业有待发展。从总量看，2020年福州都市圈先进制造业税收收入为127.7亿元，其中福州56.5亿元，仅为西安的37%，南京的18%。创新动力不够“足”，高技术产业发展有待加强。从高技术服务业看，福州都市圈内各地市税收占比均在5%以下。从高技术制造业看，除宁德高技术制造业税收占比近三成外，都市圈内其他各城市高技术制造业税收占比均不超过3%，且都市圈内部税收分布不均衡，福州和宁德高技术制造业税收之和占都市圈超九成。

对外开放水平制约福州都市圈外循环能力。2020年福州都市圈共办理出口退税金额占福建省比重为30%，低于税收总量占比（50%）。2020年福州都市圈外贸依存度为22%，其中福州外贸依存度为25%，在全国排名第27。港口资源利用不充分，2018年—2020年，约三成的货物流从非福州关区进口，然后通过其他货运手段运抵福州，通过福州关区出口的贸易类货值不足三成。

促进福州都市圈协同发展的建议

借鉴长三角合署办公机制，提升制度竞争力。借鉴长三角区域合作机制，建立“决策层—协调层—执行层”三级运作机制，由主要领导座谈会明确任务方向、联席会议协调推进、都市圈建设领导小组办公室具体落实。

设立都市圈区域协同发展基金，可考虑以都市圈各地市财政收入为基数，确定各成员拨款比例，用于都市圈互联基础设施建设；构建基金支出监督和绩效评估机制，确保基金高效利用。创新都市圈财税利益分成关系，探索“属地征收、利益共享”的税收收入分享机制，企业跨区域投资、生产等产生的税收按照协同贡献度确定收益分成，并构建区域税收利益争端处理和稽查协作机制，以保持良好的区域协同生态。同时，推进都市圈社会保障一体化建设，设立福州都市圈行政审批中心，实行政府服务圈内通办、简化审批流程。

优化产业结构，促进都市圈协调联动发展。依托福厦泉国家自主创新示范区福州片区建设科技城，打造科技创新走廊，助力各科技园开展技术合作、人才交流、产业共建。推动跨区域成果转移转化协同，借鉴成渝双城经济圈的协同创新及成果转化模式，构建福州都市圈“总部研发+周边成果转化”模式，推动成果在创新走廊沿线园区产业化。营造鼓励创新环境，大力实行人才政策，构建以创新能力、业绩、贡献为重点的多元化科技人才评价体系，完善科研人员职务发明成果权益分享机制。

打造都市圈特色产业集群，优化纺织化纤及鞋服产业链。提升该产业数字化水平，建设涵盖供应链各环节的纺织鞋服产业云平台，通过平台规范引导、推动产业链企业共赢。推进“一小时鲜活圈”建设，在“一小时通勤圈”的交通基础上，推进环都市圈一小时鲜活农产品流通圈建设，支持有条件的县市创建国家现代农业产业园，按照“生产+加工+科技+品牌”一体化发展要求，推进农业全产业链发展。

提升外向型经济水平，增强都市圈外循环能力。加强港口航运合作，引入国际国内班轮公司设立航运基地，深耕东盟市场；深入内陆进行货源和货量的调研，选取重点城市加大合作力度，并争取将福州港纳入享受启运港退税政策港口名录，增强对内陆腹地的吸引力。加快港区整合，完善港口布局。江阴港发挥深水良港优势，积极拓展外贸集装箱中转和内陆腹地海铁联运业务，建成以集装箱运输为主、散杂货运为辅、多功能的综合性港口。

提升对外开放水平，加强对台交流。进一步开放对台教育、医疗、文化、金融、专业服务等现代服务业“准入后准营”限制，扩大台湾地区专业人才在都市圈行政企事业单位、科研所等机构任职范围，进一步拓展两岸民间层面的交流合作。实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，放宽外资准入；提升开放示范能力，争取在服务贸易、对台金融合作等方面先行先试，鼓励有条件地区建设自贸试验区。

（作者单位：国家税务总局福清市税务局）