社会政策领域的财政直接支出包括政府部门及其所属的机构向非营利机构和家庭提供的无偿现金支付和实物福利。现金支付来自政府的法律承诺，主要包括对家庭的社会保障支付和社会援助赠款。其中，社会保障支付常见的如养老金、疾病津贴和失业津贴等。税式支出是一种特殊的税收规定，可以理解为政府通过税收制度来实现社会和经济目标的支出。从表面上看，这些特殊规定是税收优惠政策，属于财政收入的范畴，但由于这些特殊条款使得政府收入减少，在本质上与政府财政支出相同或类似。因此，人们逐渐意识到通过税收制度提供的补贴也应被视为政府支出。税式支出并非一组同质的工具，其形式多种多样，主要包括免税、税收抵免、特别税率减免等形式。在对税式支出和财政直接支出作为社会政策实施工具进行选择时，利益分配的差异是一个重要考虑要素。因此在考量税式支出和财政直接支出的政策效果时，主要从公平、效率和管理三大方面进行比较分析。

从公平角度来看，采用税式支出而非财政直接支出，需要考量社会福利在各收入阶层之间的分配会受到何种程度的影响。大部分税式支出可能会呈现出累退性的结果，因为免税或津贴等减少纳税义务形式的优惠，往往只有具有纳税义务的合格受益人才能从中受益，且边际税率越高的纳税人受益越大。达不到税收起征点的低收入者，则谈不上享受税收优惠。可以通过对符合条件的支出金额或津贴本身设定上限来控制这种累退性。在抵免额计入应税收入的前提下引入不可浪费（可退还）的税收抵免取代免税或津贴，可以有效降低福利分配的累退性，因为金额并不取决于边际税率，抵免额超过纳税义务的部分将支付给纳税人。

从效率方面来看，社会政策的有效性一定程度上取决于它们是否能够惠及计划所针对的群体（领受率问题），以及它们是否能够将福利精准惠及于目标人群（溢出问题）。某些福利计划的领受率较低，往往是因为符合条件的受益人不了解他们应享有的福利，或者是因为所谓的“福利救济”可能附带了“社会污名”。普惠性财政直接支出可以提高领受率，但资源成本过高，因为其福利会溢出到不需要福利的人群范围。利用税式支出，特别是非浪费性的抵免来实施社会政策，可能会产生较高的领受率。与现金转移相比，选择性税收补贴的社会耻辱感可能较小，因为这些补贴可能被视为所有公民都参与的，是“普遍”制度的一部分，且受益人不会因为使其能够保有较大比例自身收入的一项计划而感到耻辱。

管理也是影响税式支出和财政直接支出之间选择的重要因素。如果社会计划所依据的收入概念与所得税中使用的应税能力概念一致，且社会单位和纳税单位相吻合，那么税式支出相对于财政直接支出在行政管理上更方便，特别是目标群体在纳税申报单中很容易被识别、且大部分由负有税收责任的纳税人组成的情况下。但是，如果收入的概念不同于应纳税能力的概念，而且税收制度以个人为纳税单位，那么税式支出在行政管理上就会相对复杂。

但同时需要考虑到，财政直接支出作为预算程序的一部分每年都要进行审查，而建立税式支出预算制度的国家却少之又少，没有税式支出预算制度，相应地就没有机制对税式支出的成本和目标进行定期审查。税式支出无法进行系统审查的一个原因是，很难就如何计量资源成本达成一致，也很难获取相关数据，这解释了为什么一些国家对引入税式支出预算犹豫不决。税式支出执行中，由于专业限制需要税务人员与相关部门配合协作，则会在一定程度上使税收管理复杂化，加大征纳成本。

税式支出和财政直接支出政策效果的比较表明，很难概括出每一种工具作为政府实施社会政策手段的相对优缺点。某些情况下税式支出可能更可取，而另一些情况下，财政直接支出则更可取。对税式支出和财政直接支出的选择取决于社会计划的目标、所使用税式支出和财政直接支出的类型、所得税制度的特点以及一个国家现有的行政结构。税式支出和财政直接支出并非处于非此即彼的对立面，在实践中可以考虑同时采取两种支出形式来实现某一政策目标，通过政策合力以提高财政收支的效率与科学性。

（作者单位：中国财政科学研究院）