决议充分反映了发展中国家在国际税收改革中的诉求，为建立一个公平有效的国际税收体系迈出坚实的一步，后期的落地任重道远。

近日，联合国经济及金融委员会（第二委员会）以125票赞成、48票反对、9票弃权通过《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议，决议呼吁制定联合国国际税务合作框架公约，以加强国际税务合作，使其更具包容性和有效性。

据了解，非洲集团于2019年在联合国首次呼吁建立一个由成员国主导的特设政府间委员会，以制定一项关于国际税务合作的全面公约。至今，根据该呼吁制定的决议已经过多次修订。最终通过的决议支持联合国秘书长关于建立有法律约束力的框架公约的建议。联合国秘书长在今年8月发布的《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》报告中对相关建议进行了详细说明。

决议主要包括五项内容

《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议主要有五项内容：

设立一个由联合国成员国牵头的、不限成员名额的特设政府间委员会，负责起草联合国国际税务合作框架公约。

特设政府间委员会主席团由不超过20名成员组成，主席团成员在平衡地域代表性和考虑性别平衡的基础上选择产生，保证组成联合国五大地域集团（西欧和其他国家集团、东欧集团、拉丁美洲和加勒比国家集团、亚洲集团和非洲集团）的代表性均衡。

特设政府间委员会在制定框架公约时要进行全方位考虑。包括：考虑所有国家，特别是发展中国家的需求、优先事项和能力，赋予发展中国家平等参与制定全球税收标准的权利；秉持整体、可持续发展的理念，充分开展其他重要经济、社会和环境政策领域的互动与沟通；制定的国际税收制度是否需要足够的灵活性和弹性，以确保及时有效适应技术和商业模式以及国际税务合作格局的发展，以期取得税收公平的结果；与其他相关组织的工作、潜在的协同作用以及参与国际、区域和地方各级税务部门合作的现有的工具、优势、专业知识和互补性；针对已存在的国际税收热点问题制定合适的应对举措，例如制定打击与税收有关的非法资金流动的措施，以及在日益数字化和全球化的经济中实现对跨境服务所得收入的税收征管。

联合国秘书长组织协调必要资源，支持特设政府间委员会的工作。

特设政府间委员会需要向联合国大会第79届会议提交包含联合国国际税务合作框架公约草案的报告。

现场争论很激烈

支持者欢欣鼓舞。尼日利亚代表在代表非洲集团介绍决议时表示：“该决议是发展中国家的希望灯塔，这与我们在非盟《2063年议程》和联合国《2030年可持续发展议程》中的愿望相呼应，强化了我们加强税收制度和促进税收公平的承诺。”此外，他强调有必要在税收领域制定全球标准，确保透明度和问责制，并打击非法资金流动，该决议的关键目标是在联合国开展更具包容性和有效的国际税务合作，以期建立一个更公平、更公正的世界。

印度尼西亚代表在投票前发言表示，他将投赞成票。他强调：“当前形势要求世界各国都参与进来，对激进的避税和逃税、非法资金流动和追回被盗资产采取紧急行动。建立联合国国际税务合作框架公约不需要从零开始，我们要充分认识到这些问题的紧迫性。”

俄罗斯代表支持将重大国际税务合作议题的讨论转移到联合国平台。他认为现有的多边合作机制，包括经济合作与发展组织内部的合作机制，既不包容也不有效。

巴哈马代表在投票后对表决结果发言，称其为迈向包容和公平的全球税收制度的重要一步。他认为，从当前世界税收格局来看，经合组织制定的国际税收制度未能解决全球发展中国家所面临的问题和挑战，非法资金流动等问题每年依旧造成数千亿美元的税收损失。鉴于当前国际税收治理架构的不平衡，该决议将通过制定更公平和更具包容性的国际税收制度来造福所有国家未来的发展。

反对者忧心忡忡。在讨论中，英国代表提出了一项修正案，建议将该决议中“制定有法律约束力的框架公约”修订为“制定不具约束力的国际税务合作框架”，但在最终投票前，联合国经济及金融委员会（第二委员会）以55票赞成、107票反对、16票弃权否决了英国的修正案。

美国代表表示，发展中国家在经合组织的全球税收协议谈判中一直“很有影响力”。他认为：“联合国秘书长认为经合组织的工作没有考虑到发展中国家的需求或偏好，这完全是错误的。”

瑞士代表表示，决议中提出的建立有法律约束力的框架公约不会实现大家所期望的建立有效并包容的国际税收合作这一结果。只有基于全体成员国共同的认可才能建立一个可以广泛实施的框架公约，而简单基于多数成员国认同将忽视部分持不同观点成员国的意见，并由此制定出无法大规模实施的国际税收规则。这不仅会浪费发展中国家的有限资源，还会破坏当前国际税收架构的稳定以及有效。

日本代表表示，日本非常重视加强国际税务合作，但无法支持决议。他强调，尽管为达成妥协做出了最大努力，但成员国无法达成共识，还需要就国际税务合作的包容性和有效性问题进行进一步审议。他还表示，该决议不是对经合组织的工作开展评估，经合组织在国际税务合作以及制定税收透明度、转让定价和公司避税的全球标准方面还是应该发挥主导作用。

虽然，美国等48个成员国投票反对决议，并试图从决议中删除“公约”一词，但最终未能改变大多数国家支持决议的立场。尽管还有些成员国对决议的内容和后续进程表示担忧，但还是投了赞成票。

后续进展有待观察

当前，在国际税收领域，二十国集团和经合组织在避免双重征税、抵制恶性税收竞争等方面发挥了重要作用。在这个过程中，这两个国际组织之间形成了相互配合的关系：经合组织提供税收决策方案，二十国集团则是为这些方案广泛凝聚共识的平台。近年来，在二十国集团的支持下，经合组织应对税基侵蚀和利润转移包容性框架制定了“双支柱”方案，得到了很多国家的认可，相关进程快速推进。不过“双支柱”方案的落实还存在一些变数，执行期限一拖再拖。

联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯在其提交的《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》报告中曾明确对“双支柱”方案提出了批评，他强调，经合组织主要由最富裕的发达国家主导，尽管经合组织的工作质量很高，但从当前情况看，“双支柱”方案更适合发达国家而非发展中国家。二十多年来，发展中国家一直呼吁在联合国开展政府间税收谈判进程，希望使所有国家都能平等地参与税收有关议题的讨论和决策。当前关于开展更具包容性和更加有效的国际税务合作的呼吁表明，各方一致认为必须解决逃税、激进避税、洗钱和非法资金流动问题，并改善和建立对税收制度的信心。该决议的通过，为在联合国启动包容性国际税收制度框架进程铺平了道路。非洲税收正义联盟政策研究主任舍奈·穆昆巴解释说：“该决议预示着所有联合国成员国将有机会采取实际行动，进行急需的全球税收架构改革，为实现可持续发展目标提供更多资金，同时适当考虑发展中国家的要求，让发展中国家拥有更多税收政策实际话语权。”

可以预见，下一步联合国国际税务合作框架公约的制定必将是一个充满挑战性的复杂过程，开展更具包容性和更加有效的国际税务合作仍将任重道远。