推进结构性减税降费需要运用整体性思维，既着眼于稳定宏观经济的短期目标，又兼顾高质量发展的长期目标，进行有增有减的税收政策调整。

“高质量发展”这一表述，在党的十九大报告中首次使用。随后，高质量发展的内涵和要求不断得到丰富和拓展。党的二十大报告提出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，近期召开的中央经济工作会议要求“必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理”。这表明，高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、推进经济工作的根本要求。笔者认为，落实中央经济工作会议精神，需要遵循高质量发展要求，进一步强化税收职能作用。

领悟高质量发展的丰富内涵

高质量发展是质的有效提升和量的合理增长的有机统一。“质”通常指经济发展的结构和效益，“量”通常指经济增长规模和速度。没有量的合理增长，难以实现质的有效提升；没有质的有效提升，量的增长则不可持续，只有实现质的提升才能确保量的增长更有效率。

高质量发展是包容性增长、可持续发展。“包容性增长”这一概念由亚洲开发银行2007年首先提出，其基本含义是公平合理地分享发展成果，最大限度地让普通民众受益经济发展，寻求经济与社会的协调发展。我国的共同富裕与包容性增长目标一致，是在高质量发展中促进的全体人民共同富裕。“可持续发展”指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。我国的高质量发展是遵循自然规律的可持续发展，是经济与资源环境相协调的发展、人与自然和谐共生的发展。

高质量发展是新发展理念有机统一的发展。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是有机统一的整体。创新是引领发展的第一动力，协调是持续健康发展的内在要求，绿色是永续发展的必要条件，开放是国家繁荣发展的必由之路，共享是中国特色社会主义的本质要求。

高质量发展要求进一步强化税收职能作用

税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，既是构建高水平社会主义市场经济体制的基础性制度，也是建设现代化产业体系的关键影响变量、高水平制度型开放的具体体现，同时对促进区域协调发展发挥着积极作用。高质量发展要求有为政府和有效市场更好结合，为此应进一步强化税收职能。

强化收入职能。筹集收入是税收的首要职能，是其经济调控和分配调节职能的前提和基础。当前，我国税收收入占国内生产总值比重逐渐下降，相对减弱对财政支出的支撑能力，应强化税收的收入职能，为高质量发展提供更强的财力保障。

强化调控职能。税收是嵌入经济运行的“楔子”，影响着宏观经济稳定、中观产业发展以及微观经营主体预期、行为、活力。创新发展、绿色发展、区域经济协调发展乃至高水平开放发展，均要求充分发挥税收的经济调控职能，通过结构性减税政策、税收制度和政策优化，引导资源要素流向和配置，努力实现稳增长、调结构、促就业。

强化分配职能。税收参与三次分配全过程，是影响三次分配关系的基础性制度安排。为实现共享发展、推进共同富裕，要求税收更好地发挥分配调节职能，其中绕不开、最重要的税种就是个人所得税。从促进共同富裕的角度来看，个人所得税制度仍有提升的空间。未来，应进一步扩大综合所得计征范围，强化其累进性，如可考虑将与劳动性所得关系最为密切的经营所得纳入综合所得计征范围等。优化扣除制度，充分释放其收入再分配效应，以及提升其作为社会政策工具落实社会发展战略的效果等，不断促进社会公平正义。

值得注意的是，强化税收职能作用，须避免一些认识上的误区。比如，“税收万能论”。税收嵌入经济社会运行的方方面面，影响和引导经营主体的决策和行为，进而影响资源流向和资源配置效率。但税收不是万能的，其调控和调节职能作用的发挥，有赖于其他制度建设和政策配合，只有在税收政策和其他调节政策取向一致，形成合力的情况下，政策效应才能最大化。税收的调控和调节职能不能缺位，也不能越位。又如，税收公平与效率是“两难选择”。税收效率与公平是有机统一的。税收中性是税收效率原则的具体体现，是促进经济资源配置效率最大化的前提条件。建设现代化产业体系是高质量发展的重要内容，要求税制不因产业不同而有所区别。税制公平包括自身公平和促进公平两方面含义，税制自身公平是确保税制得以有效实施的前提条件，税制促进公平是通过发挥税收调控和调节职能作用，缩小收入分配差距、实现共享发展、推进共同富裕、维护公平竞争。所以说，高质量发展既要提升税收效率，又要提升税制公平，二者是统一的。效率是基础，体现效率原则的税收中性是最大的公平。税收调节收入分配促进社会公平，是经济效率得以提升的保障。

在结构性减税中强化税收职能作用

税收制度和政策调整需运用整体性思维，统筹兼顾地推进结构性减税。

结构性减税是有增有减的税收政策调整。一方面，减税政策是积极财政政策的重要组成部分，稳定宏观经济仍然需要减税政策予以支撑，促进创新发展、建设现代化产业体系需要税收政策扶持；另一方面，促进绿色发展、增进人民福祉，需要对污染环境、危害健康的产品和行为增加税负。

结构性减税既着眼“稳”又考虑“进”。逆周期调节是结构性减税的近期目标，解决供需结构性错配以及体制机制改革不到位是税制改革的长期目标。因此，结构性减税在促进近期宏观经济稳定和经济增长的同时，应兼顾推进税制优化。

结构性减税要统筹好调控职能和收入职能的关系。宏观税收水平的降低，会加大财政风险。结构性减税应保持合理宏观税收水平，促进税收制度进行结构性调整，实现我国税制体系结构、税费收入结构、税源结构以及纳税人结构向更加均衡的方向发展，从而增强税收的调控和调节能力，助力高质量发展。

（作者系中国财政科学研究院研究员）