从充分发挥税务行政复议化解税务行政争议的主渠道作用出发，建议在贯彻实施新修订的行政复议法过程中，应结合工作实际优化税务行政复议管辖等制度。

新修订的行政复议法将实行多年的行政复议“选择管辖”调整为地方政府集中管辖，同时明确实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关继续实行行政复议“条条管辖”制度。也就是说，税务行政复议由被申请人的上一级主管机关作为复议机关。

税务工作专业性强，由税务机关行使税务行政复议职责，有利于提高行政复议质量、实质性化解行政争议，有利于维护全国税制统一、执法统一和国家财政安全。但在推行县级以上地方各级人民政府集中管辖行政复议案件的大背景下，从提高税务行政复议的公正性、便利性和公信力出发，笔者认为税务系统也需要学习借鉴地方政府集中管辖行政复议的长处，探索优化税务行政复议主体制度。

税务行政复议主体制度待优化

行政复议机关、机构及人员，共同组成行政复议主体。其中行政复议机关的确定，也就是行政复议的管辖制度最为关键。合理确定管辖权，是程序性法律有效运行的重要前提。

行政复议主体制度特别是管辖制度通常遵循一些基本原则，如行政复议管辖权主要依据管理权或领导权来确立，行政复议管辖权配置以行政复议法等法律法规为准，行政复议要公正等。税务机关重视依法行政、重视行政复议，在《行政复议条例》出台之前就制定了《税务行政复议规则（试行）》，多次修订完善税务行政复议制度，有效促进了税务执法规范。新修订的行政复议法在推行集中管辖的大背景下保留税务行政复议的“条条管辖”制度，有利于实质性化解税务行政争议，维护税务执法统一。

从实际来看，税务行政复议的“条条管辖”制度面临一些问题。比如，税务机关行政复议职责和机构分散于总局、省局、市局、县局四级和各地，存在复议资源和案件数量配置不匹配的情况，有的地方案多人少，有的地方则案少人多。以安徽省为例，2019年至2021年期间，有的市税务局只受理1件行政复议案件，而合肥市税务局同期受理行政复议案件53件。专业能力要通过实践提升，这不利于税务行政复议专业化。再如，税务系统业务管理模式基本一致，税务干部的思维方式接近，下级部门作出重要的行政行为，特别是所依据的政策无法清晰地对号入座或者行政行为可能引发争议时，一般会事先请示其上级部门。税务机关作为争议一方，由其上一级税务机关作出行政复议决定，行政相对人可能会认为，复议机关更多维护了其下级税务机关的利益，进而质疑税务行政复议的中立性和公正性。

笔者建议优化税务行政复议主体制度，从而充分发挥税务行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解税务行政争议的主渠道作用。

优化税务行政复议管辖制度

行政复议管辖制度是行政复议主体制度的核心。建议借鉴行政复议集中管辖的做法，形成税务行政复议管辖制度的具体安排。

落实税务行政复议的“条条管辖”制度。税务机关是在新修订的行政复议法中被正列举实行“条条管辖”制度的双重管理部门，税务系统应扎实落实“条条管辖”制度。一是宣传税务行政复议化解征纳争议、维护纳税人权益的功能，提升税务行政复议的知晓率。二是加强制度协同。抓紧制定税务系统贯彻落实行政复议体制改革实施方案，配套出台行政复议和调解、听证、提级管辖等制度，形成税务行政复议制度体系。三是整合争议化解机制。尽快建立税务系统矛盾纠纷多元化解体系，推进行政复议与信访、税费诉求响应机制等对接联动。四是推动加快社保、非税收入有关法律法规规章的修订进度。明确税务机关费款征收的法律地位，厘清各部门之间的权责范围。

相对集中管辖以县级税务局为被申请人的行政复议事项。在税务系统，几乎全部管理、服务事项已经下放到县级税务局。也就是说，行政复议事项主要集中在市级税务局，改革的重点、难点也在这个层级。从提高税务行政复议的公正性、专业化出发，可将一省范围内各市级税务局的行政复议职责集中到一个至两个市税务局。一是，可以把行政复议职责集中起来，整合分散的编制、人员、资金等，形成规模效应，提升行政复议的综合能力。二是，不将行政领导关系和复议管辖权必然对应，出于公正、效率等正当目的和法律授权，使没有领导权的机关有复议权。可以通过修订《税务行政复议规则》，以规章形式授予某一市级税务局管辖辖区以外县区税务局的案件，符合管辖法定原则。由于县级税务局也有行政复议事项，但收到行政复议申请少，可以将其一并纳入上述相对集中管辖，实行提级管辖。

相对集中管辖市级税务局稽查业务行政复议事项。目前大部分稽查行政行为由市级税务局各稽查局作出。稽查执法，是引起征纳纠纷较多的领域。2020年至2022年，合肥市税务局共受理44件行政复议申请，其中23件以市级税务局稽查局、跨区稽查局为被申请人。因此，建议将以各市级税务局稽查部门为被申请人的行政复议案件，集中由一家市级税务局管辖。

上述两类行政复议事项的相对集中管辖，在一省范围内一般应由两家市级税务局分别承担。这样做有三个好处：一是避免省会城市税务局负担过重；二是有利于提升税务稽查事项行政复议的专业化；三是可以实现这两个市级税务局原有行政复议职权的互换，进一步提升其公正性。在体量较小的省级税务局，也可以全部由省会税务局承担。

暂维持省级税务局复议管辖体制不变，税务总局驻各地特派办加强对省级税务局行政复议事项的监督。税务系统绝大部分具体行政行为、征纳纠纷发生在县级及县级以下，如2022年安徽省税务局受理行政复议案件11件，只占全省税务系统受理行政复议案件的17%。出于平衡公正与效率考虑，当前可暂不调整省级税务局行政复议管辖制度。为进一步提升税务行政复议的公信力，可赋予税务总局驻各地特派办行政复议事项监督权，省级税务局办理行政复议事项的相关文件报特派办备案；特派办要认真审核，必要时可以纠正或撤销。

优化税务行政复议机构设置

税务行政复议管辖也就是如何确定税务行政复议机关的思路理顺了，税务行政复议机构的设置问题迎刃而解。

强化税务行政复议机构编制保障。按上述思路改革后，承担相对集中管辖行政复议事项的市级税务局法制部门，将面临行政复议案件大量增加的问题。要作配套调整：第一，在承担相对集中管辖行政复议事项的市级税务局法制科加挂行政复议科牌子，提升各方面对税务行政复议重要性的认识，也让法制部门办理行政复议更名正言顺。这也是地方的有效做法，如山西省在省司法厅加挂省人民政府行政复议局的牌子。第二，合理调配编制资源，使行政复议机构的人员配备与工作实际相适应。据了解，推行行政复议集中管辖后，安徽省司法厅已从公安等部门划转行政复议专项编制9个，全省行政复议专职人员已经超过500人。

加强税务行政复议机构规范化建设。实行税务行政复议相对集中管辖后，要推进税务行政复议工作流程规范化；要建设标识统一的行政复议接待室、听证室等设施，并根据需要配备办案设备和其他保障设施；要推进与相关部门工作衔接的规范化，如建立与人民法院行政庭的联席机制，促进“同案同判”等。

促进税务行政复议服务便民化。在探索税务行政复议相对集中管辖的过程中，要努力方便群众。一是丰富行政复议文书送达方式。综合运用邮政快递、电子邮件等方式送达行政复议文书，方便行政相对人参加行政复议活动。二是设置行政复议代办点。在县税务局及其税务分局设立行政复议代办点，由代办点负责将收到的行政复议申请书转送至有权限的复议机关依法办理。三是推行“云”沟通和“云”听证。当行政复议申请人提出当面沟通、听证申请，税务机关应充分运用信息化条件提供便利，可请申请人在所在县税务局通过视频会议系统等与复议人员沟通或举行听证。

优化税务行政复议人员配置

税务行政复议工作质量高低，直接取决于办案人员对复议证据规则、法律适用规则以及行政合理性衡量规则的把握能力，要优化复议人员配置。

提高税务行政复议人员准入门槛。建议出台《税务行政复议员管理办法》，规定行政复议员必须通过国家统一法律职业资格考试，鼓励通过税务师职业资格考试。初任行政复议员还应当通过税务总局或省司法厅组织的统一培训考试考核，发放行政复议员证。

适当购买法律服务补充行政复议力量。2020年，司法部、财政部联合明确了政府购买法律服务机制，规定政府购买法律服务可以“参与处理行政复议、诉讼、仲裁等法律事务”。明确行政复议工作人员力量严重不足的单位，可以通过政府购买法律服务方式，为办理行政复议案件提供辅助服务。现阶段，政府购买法律服务人员可以从事接收申请材料、对申请材料进行初审等案件受理前的辅助工作；制作听证会笔录、公证固定证据等案件审理过程中的辅助工作；协助送达行政复议决定书、行政复议卷宗材料归档整理等案件办理结束后的辅助工作。

选优配强外部兼职行政复议委员。行政复议委员会委员包括常任委员和兼职委员，选优配强外部兼职行政复议委员对提升行政复议公正性和办案人员能力都很有帮助。建议外部委员人数达到一定比例。为保障外部委员的专业性，建议从高校及科研机构的法学教授、律师事务所执业律师中选聘外部委员。

（作者系第六批全国税务领军人才、国家税务总局亳州市税务局副局长）