2023年12月20日，巴西国会颁布有关税制改革的宪法修正案，其中最重要的变革在于设立增值税以取代现有的五种间接税，旨在统一税收、简化税制，此举被认为是巴西税收史上具有划时代意义的改革。

税制复杂和税负过高问题突出

巴西的税收制度是根据1966年巴西国家税法和1988年联邦宪法设立的，特点是对联邦、州和市级之间不同事项的征税权力进行划分。各级政府均制定了大量税收法规，导致税制异常复杂，这使得巴西被称为“万税之国”。

巴西向商品和服务征收的间接税多达五种，包括社会保障金贡献费、社会一体化税、工业产品税、流转税、服务税，由联邦、州和市分别征收管理。前三种属于联邦税，社会保障金贡献费对公司每月收入以最高7.6%的费率征收。社会一体化税税率为1.65%，与社会保障金贡献费一起构成对企业营业收入征收的税费。工业产品税对工业产品在进口清关环节征收，平均税率为10%。流转税由各州在生产地征收，税率在7%至25%之间。服务税则由各市征收，最高税率为5%。

复杂繁重的间接税体系带来一系列问题。征纳成本高昂，严重影响了企业营商环境。世界银行2019年发布的营商环境调查显示，就纳税所耗时长而言，巴西在接受调查的190个国家中表现最差。税制出现较高的累退性，加重了中下层阶级的负担。巴西社会经济研究所的研究显示，巴西最贫穷的10%人口将收入的32%用于纳税，而最富有的10%人口用于纳税的收入比例仅为21%。此外，各州之间利用流转税进行税收竞争，造成国家整体税收损失。

为提高国家税制竞争力，巴西政府曾多次推行税制改革，但始终遭遇重重阻力，均未能达到预期效果。因此，此次税制改革被寄予厚望，是巴西总统卢拉第三任期内经济议程的重要组成部分。

以“双元”增值税取代五种间接税

此次税改将巴西现有的五种间接税统一合并为增值税，在国家和地方两个层面对商品和服务征收，被称为“双元”增值税。

设立“双元”增值税是为了减轻改革阻力。巴西增值税改革的早期版本曾提议设立单一增值税，但遭到地方政府强烈反对，地方政府担心将征税权集中于国家层面会削弱联邦制的制衡。因此，最终通过的折中方案是实行“双元”增值税，由国家和地方两个层面征收。

“双元”增值税在国家层面称为商品和服务贡献税，是现行的社会保障金贡献费、社会一体化税、工业产品税三种联邦税合并的结果。在地方层面称为商品和服务税，是现行各州征收的流转税和各市征收的服务税合并而来。新设的增值税将商品及服务税征收所属地由原来的生产地改为消费地，进口也将被征税，但出口不会。

设置较长过渡期以实现新税制平稳运行。此次增值税改革设置了两个过渡期，分别是新税制实施的7年过渡期和征收地转变的50年过渡期。在新税制实施的7年过渡期内，2026年开始按0.9%的测试税率征收联邦政府商品和服务贡献税，与原来的三种联邦税并行；按0.1%的测试税率征收州市商品和服务税，与原来的州市间接税并行，其中州税率和市税率各为0.05%。2027年开始全额征收联邦政府商品和服务贡献税，同时停征社会保障金贡献费、社会一体化税和工业产品税。2029年至2032年，现行由州征收的流转税和由市征收的服务税按照各自立法中的规定比例逐步降低税率，至2033年实现州市商品和服务税的全额征收。联邦政府商品和服务贡献税和州市商品和服务税的最终税率总和将在28%左右。征税地转变过渡期是在2029年至2078年逐步实现增值税从生产地征收转为消费地征收。

通过补偿基金和税率减免确保不增加总体税负。由于增值税传导链条较长，为避免改革过程中新税制对部分行业和群体造成额外负担，巴西此次税改方案通过设置补偿基金和提供税率减免等措施来确保不增加总体税负。改革中纳入了多项新基金计划，如每年拨款约600亿雷亚尔（1美元约合4.87巴西雷亚尔）的国家区域发展基金，该基金向各州和联邦区提供支持，用于开展研究、项目和基础设施工程；总计约1600亿雷亚尔的财务和税收优惠补偿基金，该基金将在2029年到2032年期间为企业提供州市商品和服务税税收抵免。又如对涉及民生的“基本食品篮”相关产品实行免税，并大幅降低教育、卫生服务、医疗器械和药品、公共交通、农产品、渔业、食品、艺术等领域相关商品和服务的税率，降幅最高达60%。此外，法案中设置了一项税收水平机制，即根据2012年至2021年的10年收入平均值对“双元”增值税税率设定上限，如果税改实施后导致税负增加，政府将于2030年和2035年两个时点下调税率。

建立统一规范的征管制度以实现增值税税收中性。为确保增值税不重复征税的税收中性等特征，法案规定：对增值税制定统一的国家立法，参议院将通过一项带有参考税率的决议供每个州、市和联邦区使用（根据法律规定可由每个联邦实体自行设定税率的情况除外）。建立独立运作的全国性增值税管理委员会，负责制定统一的增值税条例、实施细则以及协调整合各州、联邦区和市税务部门的税务征管、检查评估等行政事项，各州、联邦区和市政府在平等的基础上派代表参加管理委员会；除法案中明确规定的税收减免外，各州、联邦区和市政府不得将增值税用作税收激励手段，以避免税收竞争。

社会各界看好税改

巴西税改法案的通过吸引了社会各界的关注，人们普遍认为，本次税改将大幅简化税收制度，提高税收确定性并降低税负，改善巴西营商环境和经济状况。巴西经济学界认为，新的征税规则将降低征税成本并提升征税效率。巴西工业发展研究所所长丹·约士佩指出，此次税改调整了对商品和服务消费的征税方式，对提高低购买力人群的收入将发挥重要作用。经济学家爱德华多·弗鲁里指出，伴随着新税制的实施，与老百姓民生息息相关的“基本食品篮”（包括米、面、油等生活用品）的价格有望整体下调1.7%，肉类、奶酪、卫生纸等商品的价格将有较大降幅。工商界人士认为，通过税改建立更加现代化的税收体系后，巴西将向发达经济体靠拢。一些企业负责人表示，巴西实行增值税改革有利于简化税收结构、提高税收透明度和减少企业税负，有望吸引更多外商投资。