进入3月，从2023年10月1日开始的美国2024财年来到了第6个月。但是，美国2024财年预算至今未在国会获得完全通过，联邦政府仍然面临“关门”的风险。

截至2023财年结束，历史上美国政府已经有过22次“关门”的经历。时间最长达35天，发生在2019财年特朗普政府时期。最短的仅有1天，共发生两次，分别在1980年卡特政府时期和2018年特朗普政府时期。

美国政府“关门”的法律依据可追溯到1884年的《反超支法案》。该法规定，政府超出国会拨款的开支都是非法的。1980年时任司法部部长的本杰明·希弗莱蒂对其作了重新诠释：当政府出现资金缺口时，应关闭得不到拨款的机构与服务，即政府暂时陷入停摆。

美国的财年从前一年10月1日开始，财年预算从前一年初就开始编制。美国总统和国会拥有各自的预算集中编制机构，总统需要在2月将预算编制版本提交给国会，国会参考总统预算版本后制定国会预算版本。9月，参议院和众议院分别对两个版本的预算进行投票，总统在下一财年开始前签署综合年度预算法案，预算生效。若参议院和众议院对预算拨款法案无法达成一致，或者国会和总统对预算拨款法案无法达成一致时，得不到拨款的政府部门会暂时关闭非必要运行的大部分机构和服务，期间受到波及的政府雇员将延迟领取工资。为避免政府“关门”，通常在前一年财政资金用完之前，两党会努力达成几十天到一个月左右的临时拨款法案来为政府部门提供资金，为综合年度预算法案谈判提供时间。

针对2024财年综合年度预算法案，两党的分歧点在于美国日益高涨的债务与落实政策所需资金之间的矛盾。现任总统拜登是民主党领袖，民主党掌控本届参议院，奉行大政府的理念，倡导政府要主动对弱势群体提供保障和帮助。拜登在2023年3月提交的预算案中提出，计划对儿童实行税收抵免和医改补贴的法案永久化，提供普遍的免费学前教育、增加对低收入大学生的补贴、建立全国带薪家庭假和医疗假制度等。对于日益高涨的债务问题以及上述法案支出的资金缺口，他希望通过对富人增税以及加大对富人的执法力度，增加政府税收来支持。

具体方案包括，第一，将未实现的资产收益纳入所得税征税范围。根据美国现行税法，仅在资产出售时对其增长的价值征税，且税率低于投资。富人经常以持有的资产为抵押，借款积累更多财富，同时避免增加年度所得税负担。这使得许多富人适用的税率甚至低于中产阶级或工人。将未实现的资产收益纳入所得税征税范围，可以确保身价超过1亿美元（1美元约合人民币7.2元）的人缴纳至少20%的所得税。第二，将企业所得税税率从2017年共和党减税计划设定的21%提高到28%，并将国外收入税率从10.5%提高到21%，将2022年《通胀削减法案》中规定的股票回购税税率从1%提高到4%。第三，废除特朗普对富人的减税措施，将工资税的最高税率从37%恢复到39.6%。第四，对收入超过100万美元的人，按与工资收入相同的税率对资本收益征税。

共和党掌控了本届众议院，奉行小政府的理念。他们一直不赞同通过增加税收的方式来解决政府债务问题，认为政府应该减少支出，通过实施减税政策等，支持实体企业发展，带动经济增长，从而增加政府收入。共和党从2023年初就明确表示，希望控制联邦政府的开支，并对增税实行限制。第118届国会规则规定，加税需要以60%的绝对多数票获得议会批准，这使得相应政策更难通过。今年1月，众议院通过快速程序以357票赞成、70票反对投票通过了一项780亿美元的两党税收方案，包括暂时扩大儿童税收抵免并恢复多项商业税收优惠，并移交参议院。一些共和党参议员对该法案的政策和程序提出疑问，批评了法案中的部分条款，并推动其在财政委员会进行审议，而不是直接在参议院审议。

两党争论的另外一个焦点集中在是否应该为美国国内收入局提供800亿美元的资金。《通胀削减法案》规定，未来十年内将陆续为美国国内收入局提供800亿美元，用来支持打击税务欺诈，提升执法力度，为纳税人提供更好的服务，支持法案中一系列政策的落实。共和党人称，这800亿美元都是政府为了增加审计人员，用来审计辛勤工作的美国人，因而主张试图废除民主党提供资金的政策。对于共和党的质疑，美国国内收入局新任局长丹尼·沃费尔表示，雇佣的是全职雇员，而不仅是执法人员，新员工不会在“一夜之间”雇齐，而是逐渐替代已经失去或预计在未来几年流失的员工。

从目前进展来看，美国两党一致通过2024年预算法案前景仍不明朗。进入2024财年以来，美国参众两院已经4次通过了短期拨款决议案短暂地避免了政府关门。2024年2月22日，2025年的预算拨款法案开始进入编制流程，2024年预算拨款法案的通过压力越来越大。3月9日，拜登已经在众议院和参议院一致通过的包含6个支出议案的一揽子方案上签字，使之成为法律。参众两院正紧锣密鼓地准备，希望在3月22日之前争取通过其他6个支出议案，以避免政府“关门”。

纵观整个过程，美国国会多次的短期拨款决议案只是维持了政府的运行，其深层次债务问题难以真正得到解决。在预算法案的制定过程中，两党频繁通过威胁政府“关门”并将责任推卸给对方，为自身党派在谈判中占据更多的优势，并争取更多利益，已经违背了《反超支法案》设立之初的目的，造成了无谓损耗，也是美国联邦政府缺乏效率的一种体现。

（杨全社系首都经济贸易大学财政税务学院教授，李硕系首都经济贸易大学财政税务学院硕士研究生）