周忱，字恂如，号双崖，江西吉水人。周忱于明朝永乐二年（1404年）考中进士，被任命为庶吉士，因得到明成祖赏识，进入文渊阁。不久，周忱担任刑部主事，又被提拔为员外郎。不过此后，他虽有经世之才，却浮沉郎署二十年，一直默默无闻。

直到宣德五年（1430年）九月，因江南地区财赋制度出现问题，苏州一地积欠税粮八百万石，明宣宗想要派重要官员前往治理财税问题。经大学士杨荣举荐，又因受到夏原吉、杨荣等重臣青睐，周忱升任工部右侍郎，巡抚江南诸府，总督税粮。尽管二十年“人无知者”（《明史·周忱传》），但周忱发光的时刻就要到来了。

明代江南赋税：百姓不能承受之重

可以说，周忱平生最大的功业就是整顿江南赋税，而江南地区的赋税问题，关键在于负担过重。

明朝，江南地区特别是苏州地区税赋负担很重。因为明朝建立前，苏州是张士诚政权的首府。朱元璋打败张士诚后，把张士诚政权的庄田和当地豪强因罪没入的田产都归入官田，导致当地官田比例较高。“是一府之地土，无虑皆官田，而民田不过十五分之一也。”（《日知录》卷十）

明代官田田赋重于民田，明太祖规定，官田每亩征收粮食五升三合五勺，民田（相比官田）减二升。江南地区的实际税赋则比规定更重，官田每亩田赋达到三四斗。“苏最重，松、嘉、湖次之，常、杭又次之。”（《明史·食货志二》）官田赋重，导致当地“民不能堪”，百姓纷纷逃亡。当时有人感叹道：“愚历观往古，自有田税以来，未有若是之重者也。”（《日知录》卷十）

朝廷对江南地区的税赋问题其实心知肚明，明宣宗数次下诏减免江南地区赋税，但江南地区赋税对明朝财政实在是太重要了，以至于户部“私戒有司，勿以诏书为辞”（《明史·食货志二》），直接告诉下属的相关部门，不要执行皇帝的诏书。面对如此明目张胆的抗旨不遵，皇帝也是睁一只眼闭一只眼。

周忱改革：减轻农户纳税负担

周忱到江南上任后，经过调查研究，开始对赋税制度进行改革。他没有理会户部的告诫，与当时的苏州知府况钟计算数月后，大幅减轻了苏州官田田赋，江南地区其他府的田赋依次递减。

减免田赋后，周忱还想让官田按照民田的税率征税，但明宣宗没有批准他的请求。周忱只能另辟蹊径，在赋税总量不变的前提下尽量为老百姓减轻负担。为此，他创设“平米法”，开设济农仓，将实物征收部分折合为货币，从多方面降低百姓的纳税成本。

古代运储税粮有自然损耗，因此要求在正税外再加一部分耗米弥补损失。周忱到任后，了解到当地富户豪强不愿交耗米，耗米都向平民征收，导致平民纷纷逃亡，税粮越欠越多。于是，他创制了“平米法”，要求田户不分贫富都要负担耗米，官田民田一并加耗，并将官田的部分负担转移到民田上。当时，各县收粮均靠“粮长”总管。为防范贪污税粮，周忱请奏工部制造标准铁斛下发诸县，令各县在水边设囤。百姓持帖到囤缴粮，由官员监督百姓缴纳，“粮长”只是照日期汇总，税粮并不经手。

宣德七年（1432年），江南丰收，明宣宗诏令各府县以官钞平价收购粮食以备赈济和借贷，苏州购得米二十九万石。当时，公侯禄米、军官月俸，皆从南京户部支取。苏州、松江税粮运至南京，每石要加耗六斗。周忱下令江南各府就地支取禄米，只给船价米一斗，相比耗米节省了五斗。周忱将节省下来的粮食与之前用官钞购买的粮食一起贮存到仓库，仓名曰“济农仓”。仓米可用于赈灾和借贷，农民来借贷，官府查清其情况后借出粮食，秋收后与税粮一起收回，遇到荒年再赈济，这样的做法受到宣宗嘉奖。据《明史》记载：“终忱在任，江南数大郡，小民不知凶荒，两税未尝逋负，忱之力也。”

明代的田赋征收有本色、折色两种，本色是以粮纳税，折色是以货币、丝绢折价纳税。折色比本色减少了运输损耗负担。周忱对“重额官田、极贫下户”，以折色征收田赋；对税赋较轻的田地，仍以本色征收田赋。银两解运京城作为官俸，“民出甚少，而官俸常足”。

改革成果：“财赋充溢，益务广大”

周忱改革江南赋税制度之后，江南地区“财赋充溢，益务广大”“诸府余米，数多至不可校，公私饶足，施及外郡”。

周忱改革之所以能成功，既是因为“其治以爱民为本”，又与他深入民间调查研究密不可分。他在江南任上时，和百姓相处得如同家人。到乡村时，周忱总是让随从回避，向农民了解民生疾苦，为他们想办法出主意。周忱还提拔了况钟等一大批能吏，辅佐他进行改革工作。

周忱的改革也得罪了既得利益者，受到不少人攻击，但皇帝知道他贤能，没有治他的罪。周忱退休后，景泰帝还命令继任者不要变更周忱的做法。然而，后来户部将仓库所积余米转为公赋，自此“储备萧然”。后来，江南出现饥荒，很多人饿死，但田赋征收一如往常，江南百姓很怀念周忱，为他修建祠堂以示赞颂。

后代明人无不对周忱大加赞赏，乃至两百年后，《明史》作者仍对周忱不吝溢美之词，称“当时言理财者，无出忱右”“周忱治财赋，民不扰而廪有余羡”。

（作者单位：国家税务总局北京市税务局）