《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号）提出“研究完善境外旅客购物离境退税政策，将实施范围扩大至全国符合条件的地区”。离境退税政策，指境外旅客在离境口岸离境时，对其在退税商店购买的退税物品退还增值税的政策。2015年1月6日起，该政策在全国范围推广并不断释放积极效应。江苏省无锡市地处长江三角洲几何中心，是国家重点旅游城市和重要商贸物流中心，实施境外旅客购物离境退税政策为提高无锡市入境旅游和城市国际化水平注入了新动力。

离境退税政策在无锡落地的探索实践

近年来，国家税务总局无锡市税务局落实国务院文件要求和《无锡市培育创建国际消费中心城市三年行动计划》，以落实离境退税政策为抓手，联合市商务、海关、财政等多部门，积极推进退税商店布局、退税代理机构征选、退税代办点建设等一系列工作，“步步为营”打通离境退税政策在无锡落地的“最后一公里”，全方位激发政策效应，为境外旅客提供丰富的便利化场景与优质服务体验，助推无锡市旅游业发展。截至7月20日，无锡市已备案退税商店26家，1月—7月累计开具34张离境退税申请单，涉及销售金额123.6万元，应退税额15.4万元。

建设“标配硬件”，为政策落地“安家”。2020年，无锡市税务局主动联合多部门开展离境退税专项调研和政策宣传，鼓励并辅导大东方、八佰伴、百盛、苏宁、红豆5家商贸企业顺利备案成为无锡市首批退税商店，迈出无锡加入离境退税便利化城市行列的第一步。落实《无锡市境外旅客购物离境退税城市实施方案》，统筹协调市财政、商务、无锡苏南国际机场集团等部门，公开征选无锡农村商业银行成为无锡市首个离境退税代理机构。加快离境退税代办点的选址、考察、建设步伐，于2023年底启用无锡硕放国际机场离境退税代办点，为境外旅客提供“一站式”离境退税办理服务，无锡空港口岸功能进一步完善升级。

完善“协同机制”，为政策执行“铺路”。无锡市税务局联合市商务、海关等多部门召开联席会议，制定离境退税“无锡方案”，梳理业务办理各环节涉及的职责分工、流程衔接等关键问题，有力保障离境退税政策落地生效。无锡市税务局组织人员到南京市玄武区开展专题调研，实地参观南京德基广场离境退税业务办理点，学习先进经验。同商务部门、海关部门、退税商店、代理机构、系统运维方建立联络员制度，动态监测政策落实、业务办理、退税结算等环节的新情况新问题，保障离境退税业务办理全流程畅通无阻。

推动“扩围拓面”，为政策直达“提速”。无锡市税务局组织开展离境退税专题培训，编印中英双语流程引导手册，“手把手”辅导境外旅客办理离境退税业务，多举措满足多样化的支付服务需求。2023年以来，进一步抢抓入境旅游复苏机遇，点对点做好恒隆广场、万象城、百联奥莱等商业综合体的政策宣传，精心辅导21家企业新加入退税商店行列。同时，大力推行离境退税“即买即退”便利化举措，以数字支付技术为核心，以银联、VISA等多场景支付网络为平台提供“即时退”服务，升级消费体验。

离境退税政策落实面临的现实问题

离境退税政策在无锡市落地以来，无锡市总体业务办理规模相对较小，经营品类以手表、服装、箱包等商品为主。从客源地来看，亚洲旅客消费人次占比66.7%，消费金额占比超过97%，非洲、欧洲、美洲旅客数量较少。通过调研，离境退税政策落实尚面临一些实际问题。

政策执行口径有待进一步明确。根据《境外旅客购物离境退税管理办法（试行）》规定，退税物品不包括《中华人民共和国禁止、限制进出境物品表》所列的禁止、限制出境物品。但该表所列物品较为笼统，如规定金银等贵金属及其制品为限制出境物品，但未明确金银含量占比，退税商店难以判断部分商品，例如合金首饰，是否符合退税条件。如果退税商店开具的离境退税申请单上的商品类别为“金银珠宝首饰”，可能被认定为金银制品而不得享受退税，进而带来两方面问题：一是按现行文件规定，退税商店行为属于未按规定开具离境退税申请单，应终止退税商店备案，该处罚措施较为严苛；二是税务机关在审核退税结算申报数据时认定为不予退税，该损失将由代理机构承担，相对有失公平。

业务办理便利度有待进一步提升。目前纳税人登录离境退税管理信息系统需单独发行税控设备，与当前全面推广的数字化电子发票相比还不够便利，系统还需优化升级。此外，境外旅客在离境时需将相关纸质退税资料交海关验核并交代理机构作为退税凭证，无纸化、数字化管理水平有待提升。

离境退税风险有待进一步关注。近两年来，江苏省内已有多地出现大额退税申请单的情况，具体为个别境外人员短时间内多次出入境购买远超自用合理数量的珠宝、手表等高价值商品，并办理了多票大额退税。其中，可能存在旅客未携带真实退税物品离境，或者复进境时将已退税物品带回并销售等风险问题，但税务方面的监管手段相对滞后且有限。

增强离境退税政策效应的建议

笔者认为，增强离境退税政策效应，应加强离境退税宣传和服务，提高入境旅客知晓度和参与度，优化退税商店分布格局，推动更多优质商户成为退税商店，丰富地方特色退税商品。建议从以下几个方面着手，进一步增强离境退税的政策效应。

完善政策管理规定。为便于基层操作执行，建议有关部门对不能享受离境退税政策的禁止、限制出境物品的范围进行细化解释。此外，对于退税商店因对政策理解有差异而出现未按规定开具离境退税申请单的，应视影响程度、金额大小等情形给予适当的处罚，避免“一刀切”取消退税商店备案。

优化系统配套设施。建议使离境退税管理信息系统企业端登录方式与全面数字化电子发票保持一致，并以系统为依托、以境外旅客护照为中心节点，搭建电子化退税管理平台。境外旅客购物后，系统自动采集出入境时间、购买产品类别等数据并共享给海关和代理机构用于业务办理，提高无纸化、数字化管理水平。

防范化解骗税风险。对离境退税特殊人群进行区分，部分人员（如国际交通运输工具上的工作人员）由于职业原因频繁出入境，借此“带货”赚取税收差价，这种牟利行为与离境退税制度设立初衷相违背，理应被禁止。对骗取离境退税行为规定相关处罚方式，可借鉴国际经验，根据具体案情加以限制入境或驱逐出境的处罚，提高离境退税骗税行为的违法犯罪成本。税务、海关、公安等部门协同共治，加强监管，防范国家税款流失风险。

（作者系国家税务总局无锡市税务局党委书记、局长）