从总量和结构两个维度认识财税改革

2024年08月07日 版次:05        作者:中国人民大学财政金融学院副院长、财税研究所副所长 马光荣

党的二十届三中全会从健全预算制度、健全税收制度、完善中央和地方财政关系等方面,对深化财税体制改革作出重要部署。笔者认为,应从总量和结构两个维度认识和谋划财税体制改革。

健全预算制度。从总量来看,应将政府所有类型收入都纳入预算管理,由财政部门进行统一分配。加强财政资源和预算统筹、统一预算分配权等改革举措,是落实预算完整性原则的基本要求,也是增强财政可持续性的必要举措。具体而言,加强财政资源和预算统筹,核心是将中央和地方各级政府的行政事业性资产进行有效盘活,资产清理、处置和盘活的收益要完整地纳入预算。另外,国有资本经营预算应覆盖各种类型的国有企业和国有资本收益,而不仅限于国有独资企业。未来,应建立国有股份获取收益、上缴收益的完整制度体系。统一预算分配权,强调政府性基金预算、‌国有资本经营预算、‌社会保险基金预算与一般公共预算“四本账”之间的衔接,进一步确立一般公共预算的主体地位,进一步提高财政部门在预算分配中的权限,更加彻底地落实收支两条线。

从结构来看,财政资金配置应提质增效,优化支出结构。通过深入实施全过程预算绩效管理、深化零基预算改革、完善预算公开和监督制度、强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督等相互联动的改革举措,提高财政资金使用效率,打破支出固化格局,把有限的财政资金用在刀刃上。

健全税收制度。从总量来看,全会提出规范税收优惠政策,深化税收征管改革。从结构来看,全会对优化税制结构提出三方面要求。一是税制改革要有利于高质量发展。如研究同新业态相适应的税收制度。数字经济和新兴服务业是近年来重要经济增长点和税源增长点,需要对税收制度进行优化,既鼓励新业态发展,又为拓展税源、增加税收提供基础。二是税制改革要促进社会公平。核心是健全直接税体系。提出规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策,实行劳动性所得统一征税,以缩小劳动性所得与资本所得、财产所得存在的税负差异。三是税制改革要与优化中央和地方财政关系相适应。税制改革为优化中央和地方财政关系提供先导条件。

完善中央和地方财政关系。改革举措可以概括为“一收一放”,即上收部分事权到中央,适度下放财权给地方。其中,上收事权难度更大,也更复杂,后续需要同步推进相关行政机构实体化改革。相比之下,下放财权更容易推进。全会提出从四个方面增加地方自主财力,拓展地方税源:推进消费税征收环节后移并稳步下划地方;研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税;优化共享税分享比例;适当下沉部分非税收入管理权限等。具体哪项改革会率先落地,需要审时度势,符合宏观经济形势,也需要循序渐进,区分轻重缓急,并考虑相关配套措施是否能够跟上。例如,消费税改革对税收征管提出了更高要求。

总体而言,深化财税体制改革直面当前发展面临的问题,将有利于增强财政可持续性、有利于促进社会公平、有利于发挥地方政府积极性、有利于推动高质量发展。