通过对特定商品征税来减少市场需求是普遍运用的手段，一些国家拿税收监管管控类药物。在美剧《成瘾剂量》中，检察官致力于追查阿片类药物公司的违法证据，最终以一张税单打开了突破口。

税收具有调控经济行为的职能作用，可以从多个维度深度参与公共卫生事务。通过对特定商品征税来减少市场需求是普遍运用的手段，一些国家甚至会拿税收来监管管控类药物。在美剧《成瘾剂量》中，检察官致力于追查阿片类药物公司的违法证据，最终以一张税单打开了突破口。这与剧中几次提到的《哈里森麻醉品税法》形成了印证——该法通过缴纳税收的方式将成瘾类药物纳入联邦政府的管制，成为美国以税收手段推动禁毒立法的开端。

此后很长一段时间里，美国“以税管药”的手段从有效到失灵。在一定程度上证实了，公共卫生建设是一项复杂的系统工程，推进公共健康目标的实现，需要包括税收、文化教育、医疗保障等多种宏观管理手段共同发挥作用。

税单——另辟蹊径的溯源途径

《哈里森麻醉品税法》于1915年3月1日生效，时任美国总统威尔逊极力支持成瘾性麻醉品的严格控制。该法案由财政部下属的美国国内收入局负责执行。法案将阿片类药物、吗啡、海洛因、可卡因及相关麻醉品加以管制，对生产、进口、制造、合成、买卖、配药、分销等程序相关的个人及经营团体实行登记制度，由隶属于美国国内收入局的各地税务人员负责管理和审查。

与登记程序有关的是一项特别税制度：所有与上述麻醉品流通程序有关的合法经营者每年都要在政府注册，缴纳1美元的象征性特别税，未经注册或缴纳特别税而进行与上述麻醉性药品有关的任何一项活动均被视为违法。任何人交易或者赠送上述被管制麻醉品时必须有一份合法的税单，这份税单是一张以美国国内收入局局长名义签发的专用表单，无此税单所进行的任何麻醉品交易都是非法的。买方须保存税单2年，以便随时接受执法人员的检查。

在这项特别税制度下，未经注册与未缴纳特别税者不得拥有被管制麻醉品，麻醉品拥有者有义务证明其所用麻醉品的合法渠道，违法者将被处2000美元以内的罚款或5年以下的徒刑或二罪并处。

在执行过程中，这项特别税制度也遇到了一些问题：隶属于政府的医院与监狱合法购置的上述麻醉品，无须登记和纳税；医生在治疗病人时使用的麻醉品可以不必登记和纳税。这意味着成瘾者依然可以通过诊疗、反复就医等途径获取管控类药物。

尽管存在一些漏洞，但从数据来看，以税单为查证依据有效控制了麻醉品的非法来源。这项特别税制度实施前的1913年，杰克逊维尔市卫生部门登记在册的成瘾者数量为887人，1914年上升至1073人。这项特别税制度实施后的4年内，该市登记在册的成瘾者减少至111人，到了1924年，该市登记在册的成瘾者和非法获取麻醉品的违法者共有50名。从大幅减少的成瘾者人数来看，相较于之前的地方自行实施的管控办法，这项特别税效果相当明显。

美国公共卫生医疗学家劳伦斯·科尔布等人研究发现，就美国整体而言，《哈里森麻醉品税法》开始实施的7年（1915年—1922年）时间里，成瘾者数量从21.5万人下降到11万人。它最大的成功之处在于，剥夺了阿片类药物以及麻醉品在非医学领域的滥用特权，美国国内收入局的介入，使得这一管理措施在执行层面能够更广地覆盖乡镇一级的小型药房及诊所。在惩处上，联邦警察较之地方治安部门也更有力度。

税收——绕开州域限制的立法尝试

《哈里森麻醉品税法》能够立法成功，重要的一点是借力联邦征税权。按照宪法，美国联邦税法适用于整个国家，不受州域的限制。这意味着，联邦税法可以统一规范整个国家的税收政策和税收征管标准。

1937年，财政部综合顾问赫尔曼·奥利芬特在推动联邦管制大麻立法时，再次面临与麻醉品管制相同的难题——即如何在有效管制大麻的同时，避免因州权与联邦权的冲突而使其合法性受到挑战。以麻醉品管控的立法为范本，奥利芬特在草案中利用政府的征税权，以“流通税”的形式来管制大麻交易。《大麻税法》草案越过专员委员会直接递至国会众议院筹款委员会，并于1937年10月1日生效，被直接纳入联邦管制权力。

同《哈里森麻醉品税法》相似，《大麻税法》要求进出口、生产或以其他方式进行大麻交易者须缴纳一定的特别税金并到美国国内收入局注册；所有的大麻购买者均须以书面形式记录存档并缴纳转让税，注册者每盎司1美元，未注册者每盎司100美元，拥有大麻而未进行书面记录或未保留纳税者记录的行为被视为违法，违者将被处2000美元以内的罚金或5年以内的监禁或二罪并处。作为联邦层面第一部管制大麻的法律，《大麻税法》的颁布和实施在一定程度上弥补了各州管制大麻的不足。数据显示，1938年一年时间内，联邦政府铲除了主要位于中西部州的1.6万英亩的大麻，拘捕了1000余名违法者。1958年，这一人数降到179人，1960年降至169人。

《大麻税法》能够在大麻管制上生效，很大程度上源于该法案要求各州把美国宪法赋予的自由裁定的权力如州征税权，在一定程度上让渡给联邦政府，使联邦和州有机会共享治理大麻的权力。在20世纪30年代至60年代，《大麻税法》较为有效地控制了大麻问题。然而，20世纪60年代后，美国公众特别是年轻一代对毒品的看法开始发生转变，这种观念上的转变使大麻合法化在越来越多州得到支持，大麻的合法化从地方开始，逐步侵蚀美国的毒品管制体系。美国掀起了以大麻为主的新一轮成瘾物品泛滥的浪潮。

文化——达成长期健康目标的有益手段？

从美国的实践可以看出，“以税管药”在一定时期内有一定效果。而研究指出，若要在更大的时间范围内改变公众的消费惯性和观念，需要在非税手段上更进一步。

伊朗德黑兰大学在2022年针对公共卫生与税收开展定向性研究，对来自税务局和卫生部门的政策制定者以及高校经济学家、医学专家进行问卷调查。其中，在来自卫生部门的反馈中，税收被认为是有效的监管工具，可以有效地维持和促进健康。同时，医学专家指出，当经济政策未能降低有害商品的消费率时，需要明确这些有害商品“显著”的风险，并进一步证明使用此类消费品会引起疾病，让人们在潜意识里不倾向于购买它们。由此该研究提出，最好的策略是将税收手段和文化方案相结合。税收手段对降低消费率和疾病发病率的影响是有形的，应同时创造一种“无形的”文化，提高公众对有害商品和行为的认识，关注影响需求和供应的因素，并补贴健康产品，增强公众健康意识，以“无形”方案配合税收政策，达成更长期的公共健康目标。

卫生部门还建议，在降低医疗费用和促进公共卫生的法律中，考虑更多地引入税收支持。如果将相关税目的税收专门用在卫生部门，可以更好地调动公共卫生资源，例如减少患者自付费用、改善医疗保健服务以及改善公众获得卫生保健设施和服务的情况。

（作者单位：中国税务报社）

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