《公平竞争审查条例》促进市场公平竞争、优化营商环境和建设全国统一大市场三大目的，与财税法治建设目标具有高度一致性，《条例》实施将助推我国财税法治建设。

《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）第一条明确促进市场公平竞争、优化营商环境和建设全国统一大市场三大目的，并将财税政策措施纳入公平竞争审查范围。当前，我国正处于财税法治建设关键时期，《条例》三大目的与财税法治建设目标具有高度一致性，《条例》实施将助推我国财税法治建设。

《条例》与财税政策措施密切相关

相比2021年发布的《公平竞争审查制度实施细则》（以下简称《实施细则》），《条例》延续其基本内容并进行优化。最直观的优化是法律位阶的提升，由部门规范性文件上升为行政法规，这大幅提升公平竞争审查制度的权威性，确保该制度得到更有力的落实。《条例》与财税政策措施密切相关的内容有以下几方面：

保护商品、服务及要素自由流动。建设全国统一大市场的首要任务是打破地方设置的障碍，确保商品、服务及要素自由流动。地方设置的障碍包括禁止商品等流动的直接限制和给予商品等歧视性待遇的间接限制。相比于《实施细则》，《条例》第九条做了以下优化：1.不得规定含有限制商品等自由流动内容的政策措施的法源类型更全面。《条例》将这类法源类型扩大到包括法律、行政法规、地方性法规。不过，《条例》实际更多还是防止地方出台相关政策措施，包括通过地方性法规来规定。2.新增禁止限制外地经营者参加本地政府采购的内容。《条例》贯彻政府采购法国内市场开放原则，将阻挠外地经营者参加的政府采购新增为限制商品等自由流动的方式，对地方财政政策的规制更全面。3.新增禁止设置歧视性收费项目、收费标准的内容。这有助于规制地方通过非税收入设置壁垒的行为，在当前地方财政压力加大的背景下，这一优化尤为重要。

通过禁止选择性优惠保护公平竞争。在商品等自由流动的基础上，更需要规制地方给予本地特定经营者优惠的行为。《条例》第十条就是为禁止给予特定经营者优惠以保护公平竞争而设立的。相比于《实施细则》，《条例》第十条做了以下优化：1.适用除外的立法表述更精简。《条例》将不得给予特定经营者财税优惠的情形的适用除外条件统一为有“法律、行政法规依据或者国务院批准”。这一立法语言的变化更符合立法兼顾专业和精简的要求。需注意的是，在《条例》第二章四项审查标准中，只有第十条规定这一适用除外条件，主要因为财税优惠政策间接影响市场竞争。2.不得给予特定经营者税收优惠适用除外的法律、行政法规范围扩大。《条例》不再限于税收法律和法规，而是明确扩大到所有法律、行政法规，例如，海南自由贸易港法第三十条规定对海南特定企业给予企业所得税优惠就能作为适用除外依据。这一优化更契合财税法的领域法特征。3.规制给予特定经营者非税收入优惠的范围更为周延。《条例》不再列举给予特定经营者非税收入优惠的方式，而是从抽象层面，直接规定不得给予特定经营者非税收入优惠，涵盖各种优惠方式。 （下转B2版）

（上接B1版）

豁免排除、限制竞争的政策措施。《条例》不仅立足保护公平竞争，也重视保护其他利益。为协调公平竞争和其他利益，《条例》第十二条规定豁免排除、限制竞争的政策措施的适用情形。相比于《实施细则》，《条例》第十二条做了以下优化：1.增加豁免情形。《条例》增加促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的豁免情形，这将更利于地方因地制宜发展新质生产力。2.豁免条件更符合比例原则。适用该条款不仅应符合豁免情形，还应满足豁免条件。《条例》将豁免条件改为“没有对公平竞争影响更小的替代方案”，其法理是比例原则，比例原则强调侵害最小化，可见，《条例》更加符合比例原则的要求。

与《条例》相关财税政策措施的实施要点

《条例》第九条的实施要点主要是增强确定性。《条例》第九条较为抽象，难免会增加实施难度，而《实施细则》就《条例》第九条列举了具体情形，如针对《条例》第九条第五项当中的“对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求”，《实施细则》第十四条第五项从经营规模、经营方式、税费缴纳等方面对设置不同要求予以举例。而且《实施细则》未被废止，在不违背《条例》的情况下，依然有效。因此，可依照《实施细则》相关内容予以实施，以增强《条例》第九条的确定性。

《条例》第十条的实施要点包括以下几方面：1.规制的财税政策范围。该条款的直接目的是避免因降低部分经营者成本造成不公平竞争。为此，该条款规制的财税政策应具有广泛性，如税收抵免、延期缴纳税费、财政贴息、投资引导基金、缩减非税收入征收期限等，只要这些政策实质上降低部分经营者成本，都应属于该条款的规制范围。2.规制的“特定经营者”范围。特定即特别指定，特别指定体现选择性，若地方在权限范围内，仅给予某个、某类或某行业的经营者倾斜性财税政策，将违背该条款的规定；反之，若地方无差别、非选择性地给予全部经营者财税优惠，通常就不在该条款的规制范围。此外，一般化方案也不应在该条款的规制范围，如地方基于非税收入改革，取消某个地方收费项目，可能会让部分或全部经营者获利，这不应属于给予特定经营者优惠。3.规制的结果要求。《条例》第十条的目的是防止不公平竞争。故《条例》第十条所规制的政策措施还应具有造成不公平竞争的结果。一般而言，当给予特定经营者财税优惠，这一条件便自动满足。换言之，与优惠大小、特定经营者占有市场大小以及是否全部用于出口等因素没有关系。如果不存在相关市场，给予特定经营者财税优惠就不存在排除或限制竞争这一问题。

《条例》第十二条的实施要点主要是把握比例原则。因《条例》第十二条是遵循比例原则而制定的，所以地方在适用该条款时应严守比例原则的三个层层递进的标准，即适当性、必要性和均衡性标准。

《条例》实施对地方法治建设的积极影响

清理和废止涉及限制商品等自由流动、公平竞争的财税政策措施。《条例》追求的三大目的不仅影响地方后续制定财税政策措施，还有利于结合《实施细则》，将违反《条例》的财税政策措施予以清理和废止。事实上，《条例》通过明确规定财税政策的边界，推动不同地方之间的财税法制，尤其是财政和非税收入法制，变得更为协调和趋同。这样，一方面，有利于减少地方事权和支出责任，并加大对地方，尤其是欠发达地方的转移支付力度；另一方面，有利于促进地方调整财税政策结构，强化对民生保障等不涉及经营者竞争领域的财税政策供给。

对地方财税立法权的制约从形式限制为主转为实质限制为主。《条例》从实质角度限制地方财税立法权，对此有必要减少对地方财税立法权的形式限制，即形式上，地方可以拥有更大财税立法权，尤其是地方税立法权，但实施时需要受到公平竞争审查等实质限制。

限制地方政府部门执行财税政策的自由裁量权。从实质上影响财税优惠的方式并非仅限于立法，还有执法中的自由裁量。为此，地方制定财税政策时应更明确、更具体，减少执法机关的自由裁量权，加强规范，避免选择性执法。

（作者：翁武耀系中国政法大学民商经济法学院教授，谢磊系中国政法大学民商经济法学院博士研究生）