编者按 成本收益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种经济决策方法。就投资项目而言，项目收益终归要大于项目成本。不能只讲收益，不讲成本。多年来，美国国内收入局将成本收益分析应用至主要执法项目中，出台更有针对性的税收征管和执法举措，以提高执法项目的整体投资回报率。下面这篇文章介绍了其具体做法。

自上世纪70年代美国总统尼克松建立对特定规制事项实施“生活品质评价”制度以来，成本收益分析从水资源政策拓展应用到各类公共政策评价体系中。2008年4月16日，美国政府问责署发布报告《美国国内收入局（IRS）：2009财政年度预算要求评估》，建议IRS将投资回报率（ROI）分析应用至其主要执法项目中。此后，IRS逐渐构建起成本收益评估体系，用以科学评估执法成本、执法收入和效益情况，这为IRS持续改进征管效能提供了翔实有力的数据支持。

IRS主要执法项目及其成本收益

IRS的成本收益评估体系主要涵盖审查项目、征收项目和自主申报不足者项目。

审查项目。通过对个人所得税、企业所得税以及小型企业、自雇、大型企业、税收豁免组织、合格的养老金计划实体等其他类型组织的纳税申报表进行审查，以验证所申报税款是否正确。审查项目旨在通过帮助纳税人理解并履行其纳税义务，实现公平公正执法和为纳税人提供高质量的纳税服务。数据显示，2021财年—2024财年，IRS分别启动2227项、3625项、3817项、4830项（预计值）纳税申报表审查，审查项目4年间增长了116.9%。这些审查项目主要针对年申报总收入超过1000万美元的高收入高净值群体。

征收项目。通过适当使用执法工具，如留置、罚款、资产扣押、分期付款协议、和解要约、代申报、传票等，追缴拖欠税款并确保拖欠纳税申报表的提交。该项目旨在对违法纳税人形成震慑效应，促进纳税遵从。征收覆盖率指已完成的税款征收额占可征收的总税款的比重，是衡量征收项目成效的一项关键指标。2022财年，IRS的实际征收覆盖率为38.3%，高于预期目标36.5%。IRS设定的2023财年、2024财年征收覆盖率目标为33.4%、34.8%。

自主申报不足者项目。通过将付款人信息申报表与纳税人向IRS提交个人所得税申报表上的数据进行匹配，来验证信息并识别两者间的差异。一旦发现差异，该案例将转交给税务检查员研究和分析。如果税务检查员无法解决这些差异，IRS会发出拟议调整通知书并生成拟议的税务评估，如补税通知单等。

成本收益评估体系的主要指标是ROI，即执法收入与执法成本的比值。执法收入指一个财政年度内的执法收入，可能涉及多个纳税年度的税款、滞纳金和罚款，这是因为部分执法项目需花费1年以上的时间才能完成，并在此后的几年内产生相应收入。

执法成本由项目成本、直接费用和全职人力工时（FTE）构成。其中，审查项目成本包括现场审查、信函审查、IRS首席法律顾问办公室及上诉部门审查的费用；征收项目成本包括自动化征收、现场征收、信函征收以及缴税合规遵从的费用；自主申报不足者项目成本包括技术开发、数据处理、人员培训、设备购置、运维管理等费用。直接费用关联执法项目的运作，包括但不限于人员工资、设备购置、租赁费用等。FTE是衡量工作人员投入量的一种有效计算方式，如在执法项目成本计算中，FTE主要用于评估人员投入量对总成本的影响。

不同执法项目的投资回报率分析

分析2013年—2022年IRS执法项目及其投资回报率情况可以看出，2013年—2022年，IRS投入的整体执法成本从58.83亿美元增长至59.69亿美元，年均增速为0.16%，获得的整体收入从533.45亿美元增长到723.66亿美元，年均增速为3.45%。同期ROI从9.1增长到12.1，年均增速为3.22%。10年间，IRS投入的整体执法成本有所波动，但总体趋势相对稳定，整体执法收入增长明显，ROI虽在疫情影响期间出现一定程度下降，但整体呈现上升态势。数据显示，2022年，IRS税收执法成本每投入1美元，可带来12.1美元的执法收入，包括税收、滞纳金和罚款。

总体上看，2013年—2022年，在IRS主要执法项目中，审查项目的执法效益较低，征收项目的执法效益较高，自主申报不足者项目是新兴的执法投入项目，效益相对较好。

具体来看，审查项目的执法成本维持在整体执法成本的67%左右，但其执法收入占整体执法收入的比重在30%以下，2022年跌至整体执法收入10年间占比最低的12.7%。在IRS执法项目中，审查项目是唯一ROI年均增速为负的项目。

征收项目10年间的执法成本占整体执法成本的30%左右，但带来整体执法收入占比约60%，2022年以较低的29.2%成本，创造了近10年最高的约80%执法收入，是推高IRS执法项目整体效益的主因。

自主申报不足者项目相较前两个项目的成本及收入规模较小，近10年其执法成本在2.6亿美元以下，执法收入在50亿美元左右，ROI略低于征收项目，但执法效益相对较高。

2022年，美国国会批准通过《通货膨胀削减法案》，拟在10年内向IRS进一步提供800亿美元，用于支持IRS打击逃税行为。2023年10月20日，IRS通过官方网站发布公告，表示将用这笔资金提升对高收入高净值群体以及当前审计偏低的大型企业、复杂合伙企业等的监管力度，并公布一系列加强税收征管和税务执法的新举措，这将提高IRS执法项目尤其是审查项目的投资回报率，从而进一步提高IRS执法项目的整体投资回报率。

试点适合我国国情税情的ROI评估机制

ROI是量化评估税收执法项目效益的有效工具。ROI较高的执法项目，往往意味着更强的执法力度。通过比较不同项目ROI，可以将资源优先投入效益更高的项目，更科学地制定和调整征管资源配置策略，进一步优化执法流程和方法，采用先进技术手段提高执法效率。

建议在我国部分经济发达省市或税法遵从度较低的行业，试点建立契合我国国情税情的税收执法ROI评估机制。可将投资回报率作为衡量税收执法项目效益的重要指标，明确评估标准，综合考量直接经济效益、间接经济效益、社会效益等多个维度的因素，确保评估结果的客观性、准确性和可操作性。

应充分利用大数据、云计算等先进技术的预测分析功能，推动税务部门的技术创新和管理创新。重点强化对不同类型纳税人和税收行为的风险评估和分类管理，增强风险应对的针对性和有效性。同时，持续优化纳税服务流程，降低税收征管成本，尤其对税收收入潜力大、预期ROI较高的执法项目，即使初期成本投入较多，也应给予相应支持。

（作者单位：国家税务总局广东省税务局税收科学研究所、国家税务总局云浮市税务局）