近日，美国总统特朗普签署一项行政令，表示在没有美国国会通过相关立法的情况下，经济合作与发展组织（OECD）牵头的“双支柱”国际税收改革方案在美国不具有法律效力。随后美国驻联合国经济及社会理事会代表宣布，美国退出由联合国主导的《国际税务合作框架公约》的谈判，并表示美国将对谈判的任何结果均持反对立场。

这并非特朗普的一时冲动，而是共和党在国际税改议题上的一贯立场。对于支柱一，美国参与“双支柱”国际税改方案谈判的一个重要目标是全面废除数字服务税，为达成这一目的，美国需要对相关税收利益作出妥协。支柱一最早被设计出来，主要针对的就是跨国数字企业应税利润的分配问题。为了尽可能维护美国税收利益，特朗普第一个任期曾提出安全港规则试图“架空”支柱一，但未获支持。之后，由于前任拜登政府的让步，支柱一金额A的适用范围确定为全球合并财务报表销售收入超过200亿欧元且税前利润率超过10%的大型跨国企业，导致美国多家跨国企业需要向其他国家缴纳更多的税款。这引起共和党的强烈不满。对于支柱二，共和党的反对意见聚焦于全球最低税的低税支付规则，担心该规则可能成为对美国跨国企业征税的税收治外法权，于是取而代之推行“美国版最低税”。

特朗普政府不承认前任政府对国际税改的行动，还有一个重要目的是为接下来的国内税收改革创造足够的空间。特朗普继续其减税主张，目前美国众议院共和党已提出高达4.5万亿美元的国内减税计划，这对于美国已经超过36万亿美元的联邦债务而言，无异于“雪上加霜”。可以预见，特朗普政府意图对外实现更多税收利益用以减轻国内债务压力。

笔者认为，特朗普政府不承认前任政府就国际税改作出的任何承诺，不能简单地理解为美国退出OECD包容性框架下“双支柱”方案的谈判，美国政府更有可能的做法是，重新评估已达成的改革成果，按照美国优先原则平衡利弊得失并重新“出价”。这意味着，“双支柱”国际税改将面临很大压力。以数字服务税为例，对于支柱一，美国可能要求解除数字服务税与金额A的“捆绑”关系，既要求其他国家无条件废除数字服务税，又要求大幅修改金额A，以减少美国企业税收负担。如果美国“要价”过高，不排除作为“双支柱”方案坚定支持者的欧盟国家转而恢复征收数字服务税的可能。可以预测，未来美国、欧盟、英国等发达国家将不可避免地产生税收利益冲突，“双支柱”方案仍面临较大不确定性，需要谨慎观察、客观分析。

（作者单位：中国民航大学经济与管理学院，天津理工大学管理学院）