2月初国家税务总局公布，2024年现行支持科技创新和制造业发展的主要政策减税降费及退税达26293亿元。再往前看公开的数据，2023年全国新增减税降费及退税缓费达22289.9亿元，2022年全国新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元。

连续3年均超2万亿元规模，反映出税费政策的调控力度大。公布口径各年不同，宏观调控运用税费政策的方式、范围也在不断调整。分析近年公开的各项数据可以看出，作为宏观政策工具的重要组成，税费优惠政策由普遍性纾困向重点领域扶持转变，靶向性趋势明显，政策效果实现了加力与提质增效并举。

从“答题”表述看工作思路

每年初举行的全国税务工作会议报道中，税费优惠政策执行情况备受关注。“答题”表述每年各异，从中可以看出“答题人”的工作思路变化。

2023年全国税务工作会议总结了前10年的工作，税费优惠主要报告整体规模，10年来“累计新增减税降费和退税缓税缓费超过13万亿元”。2024年则在报告上年度税费优惠规模之外，着重强调了重点投向及占比结构，“全年新增减税降费及退税缓费22289.9亿元，其中制造业及相关行业受益占比超四成，中小微企业受益占比超六成”。今年没有报告上年整体税费优惠规模，而是直指关键调控领域和关键成效，“积极落实税费优惠政策，现行支持科技创新和制造业发展的主要政策全年减税降费及退税超2.5万亿元，有效助力新质生产力加快发展”，突出了政策靶向效果。

全国各地也在同题作答。多数地方“答题”思路一致，落实靶向税费优惠政策，放大政策效应，促进地方新质生产力加快发展。

对今年各省级税务工作会议新闻文本进行关键词词频分析，截至2月24日，已对外发布的30份新闻稿中，至少14份单独且明确地在成绩单中提到“支持科技创新和制造业发展”的税费优惠，并且公布了规模。江苏省还特别强调自身的优惠“约占全国八分之一”。从关联词分析，“积极精准高效”“真金白银支持”“服务大局”“注入活力”是最相关语汇，反映出各地税务部门对精准落实税费优惠的高度重视和积极投入态度。从空间纵深看，从国内生产总值（GDP）排名前三的广东、江苏、浙江一直到规模较小的甘肃、宁夏，都对“支持科技创新和制造业发展”的税费优惠政策着力强调，反映出政策落实力度大，也反映了各地把工作思路积极调整到靶向发力。

对各地政府工作报告文本分析，地方政府也高度重视“支持科技创新和制造业发展”的税费优惠。江苏、北京、安徽、四川、辽宁专门提到税费优惠规模；广东专门公布了研发费用加计扣除金额；河北既总结了2024年研发费用加计扣除政策效果，也对2025年作了进一步部署。

从“得分”排名看政策效果

政策效果在不同省份也得到不同体现。各地产业结构不同，财力水平各异，靶向性税费优惠政策效果与地方发展水平相适合。

全国31个省份（不含港澳台）中，至少19个省份公布了2024年全年或者前11个月支持科技创新和制造业发展的税费优惠规模。汇总来看，达到15411.17亿元，占全国规模的近六成。

笔者根据公开数据进行测算，用税费优惠占财政收入规模的比例来表示优惠强度，2024年全国平均优惠强度为11.97%，至少近一半省份（14个）税费优惠强度超过全国平均水平。江苏、浙江是投入优惠规模最大的两个省，分别达到3000亿元、2565.1亿元。2565.1亿元的含义是：2024年财政收入规模排全国第19位的是重庆，江浙两省的税费优惠规模已超过或接近重庆市财政收入规模（2595.4亿元）。江浙两省也是税费优惠强度最为领先的两个省，分别达到29.89%、29.46%，引领全国科技创新和制造业升级步伐。

北京、安徽、辽宁税费优惠强度紧随其后，优惠规模分别为1529亿元、980亿元、670亿元，优惠强度分别为23.99%、23.78%、23.06%。上海税费优惠规模达到1600亿元，但相应财政收入规模也大，税费优惠强度为19.11%，位列第6。其后8个税费优惠强度超过全国平均水平的省份为：吉林18.55%、湖南16.24%、四川15.62%、广东14.44%、广西14.37%、重庆14.15%、河北13.92%、甘肃13.77%。需要说明的是，广东税费优惠规模达到1950亿元，位列全国第3，其税费优惠强度排位靠后，与其财政收入规模较大有关，也与其正在进行经济结构转型相关。

各地因产业结构、资源禀赋差异，运用税费优惠政策的侧重点也各有不同。在各明细优惠类别上，北京、上海一半以上的税费优惠发生在“支持加大科技投入和成果转让的研发费用加计扣除等政策”，重庆、江苏一半左右的税费优惠发生在“支持制造业高质量发展政策、先进制造业企业增值税加计抵减和留抵退税等政策”，青岛市近一半的税费优惠发生在“支持培育发展高新技术企业和新兴产业的高新技术企业减按15％税率征收企业所得税、新能源汽车免征车辆购置税等政策”。

“明星”城市的数据能丰富对政策效果的认知。GDP排名前15的城市中有13城公布了税费优惠数据，合计8416.17亿元，占全国的32%，预计超过全国1/3。发达地区享受税费优惠更多，也更能促进当地发展。GDP排名前3的上海、北京、深圳，税费优惠规模均超千亿元，分别为1600亿元、1529亿元、1055.6亿元。

从优惠强度看，15座城市中一半以上优惠规模占到当地财政收入1/4以上。优惠强度前三名均超过30%，分别是宁波36.31%、杭州31.58%、南京30.86%；紧随其后的5座城市分别为深圳27.03%、苏州24.97%、无锡24.79%、成都24.63%、北京24%。

从税费优惠规模数字也能部分解释当前火热的“杭州现象”。2024年杭州支持科技创新和制造业发展的税费优惠833.69亿元，优惠规模仅仅比排其前一位的深圳少1/5左右，而杭州财政收入（2640亿元）较深圳（3905亿元）少1/3左右，杭州GDP（21860亿元）仅为深圳（36801.87亿元）的59.39%。杭州科技创新投入之大、政策支持力度之大可见一斑，其“六小龙”的奇迹亦是证明之一。

从“出题”思路看政策工具

从出题角度，或者说从宏观经济决策角度看，税费优惠政策靶向性趋势也日益清晰。笔者认为，党的十八大以来，根据国内外经济形势的变化，国家对税费优惠政策的运用可分为三个阶段。

2013年至2016年，主要配合税制改革实行减税降费。中央经济工作会议布置的任务先后包括“结合税制改革完善结构性减税政策”“完善结构性减税政策，扩大营改增试点行业”。

2017年开始，在继续坚持普惠性降税的同时，税费优惠开始增加政策目标。随后几年，中央经济工作会议对减税降费的要求是“加大工作力度”“实施更大规模”“巩固和拓展”“实施新的减税降费”；增值税税率先简并再降低，从减税降费到缓税缓费再到大规模留抵退税。同时，税费优惠目标增加了，包括加大小微企业所得税优惠力度、推出科技型中小企业研发费用加计扣除，落实好个人所得税专项附加扣除政策，增强消费能力，减轻制造业和小微企业负担，帮助中小微企业、个体工商户减负纾困、恢复发展等。随后几年，税费优惠规模力度大、优惠方式多、惠及范围广、连续性强，呈现普惠性加多目的性的特点。2022年，仅实行大规模的增值税期末留抵退税一项，退税额即达2.46万亿元。近几年全国财政收入在20万亿元以上，2万亿元的税费优惠规模，相当于全年财政收入的十分之一。

2023年开始，税费优惠政策靶向性愈加清晰。2023年中央经济工作会议在“积极的财政政策要适度加力、提质增效”部分明确要求“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。对原有税费优惠政策“该优化的优化，该延续的延续”，重点支持制造业、中小微企业、民营企业等。2024年，政策靶向进一步集中，中央经济工作会议提出，重点支持科技创新和制造业发展。税费优惠在维持整体力度稳定的情况下，目标导向和问题导向相结合，从普遍性纾困转为重点扶持，实施结构性、精准式减税降费政策。

靶向清晰为重点领域税费优惠带来了更大空间。例如，最受关注的集成电路和工业母机企业增值税加计抵减等政策减税降费，2023年为1208.5亿元，2024年增加至1328亿元，增长了9.88%。

税费优惠政策调整从普惠向靶向扶持转变，税费优惠政策的结构性调控工具属性更加突出。今年的全国税务工作会议提出，“加力落实好结构性减税降费政策，让应享的快享尽享，对骗享的严防严查”“围绕提振消费、扩大内需、发展新质生产力等推动完善税制和规范优惠政策”，可以看出，今年的税费优惠政策调控方向进一步强化了政策靶向性和精准性。

（作者单位：河北省财政厅）