国家税务总局2月26日发布《个人所得税综合所得汇算清缴管理办法》。在2024年度汇算中，税务部门进一步优化完善纳税服务，推出全国个人养老金一站式申报扣除等服务。

作为我国养老保险体系“第三支柱”的重要制度设计，个人养老金是个人自愿参加、市场化运营、国家政策支持的补充养老保险制度。2024年12月，个人养老金制度在全国推广实施。按照规定，对个人养老金实施递延纳税优惠政策。

我国个人养老金制度自2022年启动试点以来，受到社会各界广泛关注。从实施情况来看，不可否认还存在“开户热、缴存冷”的情况。以上海为例，截至2024年底，个人养老金账户开户近600万，其中实际缴存人数不足三成。究其原因，笔者认为，主要在于入门吸引力、缴存激励度和提取灵活性三个方面制度设计尚不完善。

对政策适用人群的入门吸引力有限。我国个人养老金制度适用的群体是参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者。国家税务总局2024年10月发布的2023年度个人所得税汇算数据显示，我国取得综合所得的人员中，无需缴纳个税的人员占比超过七成，在剩余不到三成的实际缴税人员中，60%以上仅适用3%的最低档税率，缴税金额相对较少。大部分参加城乡居民基本养老保险的劳动者因收入较低不在个人所得税申报缴纳范围，配套实施的递延纳税优惠政策对其吸引力有限。笔者在调研中发现，相比达到法定退休年龄等领取条件才可以享受的个人养老金，部分群众更愿意买银行理财产品获取收益，尤其对村镇居民，个人养老金制度没有明显的吸引力优势。

对中高收入人群的缴存激励度不足。目前我国个人养老金制度限制了每年的缴存上限为12000元，对于已开户并缴存款项的人群，尤其是中高收入人群的资金筹集力度还不够。对于中高收入群体，由于整体可缴金额受限，所能享受的实际税收减免额也相应较小，税收优惠激励作用打了折扣。据了解，能否突破缴费上限，是社保部门接到的高频问题之一。

对年轻群体的提取灵活性不足。人力资源社会保障部、财政部和国家税务总局等部门《关于全面实施个人养老金制度的通知》规定，个人养老金资金账户封闭运行，参加人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居及国家规定的其他情形的基础上，方可按月、分次或者一次性领取个人养老金。我国养老保险制度始终强调“多缴多得”“长缴多得”原则，考虑长期稳定筹集资金的需要，年轻群体更应是吸纳对象。但年轻群体面临购房、装修、婚育等大额支出，目前较长的资金封闭期和严格的提取条件让部分年轻人产生顾虑，他们更偏好货币基金、短期债券基金等流动性强的产品，以便在需要时能够迅速变现。

建议对低收入群体实施差异化税收优惠模式，破解吸引力不足难题。目前我国个人养老金税收采用“EET”模式，即缴费和投资环节不征税，领取环节统一按照3%税率征税。对于个人所得税税率在3%及免征个人所得税人员而言，参加个人养老金享受不到税收优惠且在领取时还要扣除个人所得税。为扩大个人养老金制度覆盖面，提高个人所得税税率较低人群的参加积极性，建议研究适合不同收入群体的差异化税收优惠政策，满足更多收入类别群体需要。同时，可考虑参考个人存款和购买国债所得利息等投资收益免征个人所得税的做法，领取时只对本金征税，对投资收益免征个税。

建议适当提高每年缴存额度限制，破解激励度不足难题。目前个人养老金每年缴存额度最高12000元，较多参加人反映此额度偏低，特别是对于临近退休人员而言，在短期内较难实现对今后养老金替代水平的有效提升，无法满足未来更高层次的养老需求。在此提出两种方案建议：一是对临近退休人员（如距法定退休年龄5年以内人员）适当提高缴存额度，使临近退休人员能够在有限时间内积累较多金额，提高退休后养老待遇水平；二是综合考虑各地经济水平和居民收入差异，赋予各省（市）一定政策自主权，根据自身经济发展和居民收入水平适当提高缴存额度，满足参加人群多样化的缴费意愿需求，保持第三支柱的合理替代率水平。

建议完善个人养老金应急提取机制，破解灵活性不够难题。基于全国层面的持续宣传以及各省市的数字赋能优化服务，参加人账户开立、查询等操作较为便捷，开户数增加较快，但由于个人特别是年轻人出于家庭大额开支等不确定性因素的考虑，缴费率目前还比较低，个人养老金“只开户不缴费”问题具有一定普遍性。为减轻年轻群体对未来支出的顾虑，建议在法定提前领取条件外，完善应急提取机制，符合特定条件的可以申请领取。同时，设置补缴减免税款的要求，既让急需用钱的人群消除后顾之忧，又可预防缴存人员随意提取，通过完善应急提取机制，进一步扩大制度覆盖面。

（作者单位：国家税务总局上海市税务局社会保险费处）