近日，英国国家审计署发布《英国税收制度行政成本报告》，揭开了英国税务系统的“尴尬账单”。根据报告，在过去的5个财年，英国皇家税务海关总署的税收征管成本增长了5.63亿英镑，增幅达15%，而同期政府税收收入增幅也不过16%。其中最“烧钱”的是个人所得税自行申报数字化改革项目，单这一项的成本就占总成本的83%，成本增幅高达23%。报告指出，英国的税收现代化战略面临着税收制度行政成本飙升、数字化转型进度滞后且远超预算等问题的巨大挑战。

税收征管成本高，钱都花哪儿了？

报告对英国皇家税务海关总署的各项数据进行了分析，旨在提高税收制度行政成本的透明度，评估各项成本的影响因素和税种间的成本差异，探寻降本增效之策。

报告对英国税收制度行政成本构成进行了定义，税收制度行政成本主要由税务部门的征管成本、纳税人负担的合规成本、涉税中介或代理机构的服务成本三部分构成。各方负担的成本深受税种和税制复杂程度以及征纳数字化水平的影响。

报告列出了与上述成本相关的几组关键数据。2023—2024财年，英国皇家税务海关总署共征收税款8290亿英镑，征管成本支出达43亿英镑，企业纳税人的税务合规成本估算达154亿英镑。在企业合规成本中，有66亿英镑用于支付给代理人、会计师、软件开发商和其他中介。

此外，税收政策调整大幅增加企业的成本负担。英国政府在调整税收政策时，会发布一份《税收影响和信息说明》，预测未来可能产生的影响。2022年—2024年发布的240份《税收影响和信息说明》中，英国皇家税务海关总署确定了16项政策调整对企业合规成本影响显著，其中13项政策调整的落实及后续成本，总计达9.17亿英镑，仅个人所得税自行申报数字化项目所产生的成本便占到总成本的83%。

值得关注的是，该报告分析和研究的重点是税务部门的征管成本，并未对纳税人及其代理人的税务合规成本作进一步研究。报告主要聚焦英国税收制度中收入及征管成本最高的四大税种：个人所得税、国民保险税、增值税和企业所得税。在2023—2024财年，这四大税种约占英国皇家税务海关总署总征管成本的80%。除国民保险税外，税务部门在所有主要税种上的人均征管成本增幅均超过通货膨胀率。

为什么如此“烧钱”？

报告指出，税制日益复杂、纳税人基数扩大，以及数字化系统改造、高技能劳动力转型所带来的额外开支，共同推高了征管成本。

据英国皇家税务海关总署估算，2022年—2024年的税收政策变动，将导致未来几年征管成本增加约8.75亿英镑，其中57%的成本将用于实施个人所得税自行申报数字化改革，这些新增成本包括一次性投入以及长期待摊费用。

2023—2024财年，英国个人所得税纳税人数量已达到3620万，比2020—2021财年的3170万增加了14%。英国财政预算责任部门预测，2024—2028年将新增160万纳税人，这将使英国皇家税务海关总署，尤其是其纳税服务部门的工作负担进一步加重。

为了推动建立现代税收制度，英国皇家税务海关总署加大了税收数字化项目的建设投入，并增加了人员配置，大力引进高素质人才。2023—2024财年，税收征管部门的全职员工数量比2019—2020财年增加了6%，总人数达到57514人，整体薪资成本上涨了9%，增加金额超过1亿英镑。

英国皇家税务海关总署的税收征管系统是英国最庞大且复杂的信息技术基础设施之一。其数字化系统的运维费用近几年大幅增长，在2023—2024财年达到了7.85亿英镑，同比增长18%。为推动技术革新，该机构还投入了4.82亿英镑，用于升级老旧系统以及开发新系统，然而旧系统升级进度滞后，且支出超出预算，信息系统现代化面临着重大挑战。

英国皇家税务海关总署内部各业务部门征管服务效能的降低也是征管成本上升的重要原因。2023—2024财年，由于纳税服务部门服务质量下降，部分主要税种单位纳税服务成本攀升。纳税服务部门的成本占征管总成本的29%，其中2/3源于个人所得税。与2019—2020财年相比，纳税服务的实际成本增长了5%。与此同时，税务部门未能实现电话和信函处理的绩效目标，这导致纳税人负担加重，重复咨询量增加，进一步降低了服务效能。

报告进一步指出，征管成本增加还来自弥补税收征管漏洞并打击税务欺诈等方面的支出增长。2019—2024年间增长的5.63亿英镑征管成本中，上述相关活动占了3.5亿英镑。2023—2024财年，弥补税收征管漏洞并打击税务欺诈相关活动的总成本增长16.6%，达24.11亿英镑，占征管总成本的56%。

降本增效面临诸多挑战

报告指出，在降本增效方面，英国皇家税务海关总署仍面临诸多挑战。2023—2024财年，税务部门通过事前预防措施、数字化转型和高技能人员的投入，共追缴418亿英镑税款，其中通过事前预防措施实现的税收收入占比有所提升，从2019—2020财年的22%上升至33%，达到约140亿英镑。英国皇家税务海关总署认为，事前预防措施具有更高的成本效益。不过，当前税务部门的工作效率尚未恢复至疫情前（2015年—2020年）的水平。2023—2024财年，弥补税收征管漏洞并打击税务欺诈相关人员的人均年追缴税款为127万英镑，低于疫情前的140万英镑。

根据2021年英国皇家税务海关总署颁布的《支出审查条例》，总署设定了严格的效率目标，并在2022年进一步提高相关标准。尽管2023—2024财年节约支出4.97亿英镑，但未能实现5.36亿英镑的目标。

根据英国皇家税务海关总署制定的《税收征管战略》，英国政府的目标是到2030年建立一个值得信赖的现代税收体系，迄今为止任务进程已完成过半，但关键指标表现不一，进展并不平衡。税收制度的总体成本未见下降，需要处理复杂涉税事项的纳税人难以充分享受新数字化系统带来的便利，致使部分纳税人对税务部门的信任度有所削弱。部分纳税人和税务代理机构反映，税务事项处理的难度有所增加。同时税务部门对部分高风险代理机构缺乏足够的监管。

2024年秋季预算案中，政府将税制简化列为税务部门三大战略优先事项之一。与此同时，税务部门将通过推进税收数字化改革，建立所得税预扣预缴及实时信息共享制度，减少所得税预扣预缴和增值税系统的错误。税务部门还正在制定新战略，旨在优化与涉税中介的关系，并提高数字化服务的普及率。

此外，“税种责任制”的推广可能提升工作效率。所谓税种责任制，是指为各税种设定专门负责人，精准解决纳税人的问题。根据最新分析，在纳税服务中，约3/4的客户来电源于“流程失效需求”，即流程缺陷、流程延迟或纳税人操作错误所引发的咨询。此前，税务部门缺乏对各税种的全流程（“端到端”）管理，如今已设立增值税专员，此举有望帮助税务部门更快识别并解决影响绩效的共性问题，但其成效取决于负责人权限的大小以及税务部门内部管理信息，特别是成本数据质量的提升。

报告给出多方面改革建议

报告建议，英国皇家税务海关总署在向政府提出政策调整建议时，应从税收制度体系整体的角度评估政策调整的成本效益。

税务部门应尽快为各税种设立明确的专员，税种专员需全面掌握税种相关成本（包括间接成本），并通过多维度的分析和监控，优化税种管理，降低单位纳税服务成本，弥补流程缺陷及制度漏洞等。

税制简化改革也应设立清晰的、可衡量的目标。英国皇家税务海关总署应致力于减轻纳税人承担的行政成本，并公开预估减负规模。

另外，报告建议税务部门应完善征管效能评估机制，建立独立于收入波动与预算增长的效率衡量机制，指标应涵盖单次事项处理成本与耗时、投入产出比等。税务部门还应提升案件处理人员的人均追缴税收收入额，争取尽快将该收入额恢复至疫情前水平。总体目标应是逐年提升征管效率，并确保设定的基准具有一定的挑战性。

深化对事前预防措施成本效益的量化分析。加强与涉税中介的合作，为其提供与纳税人相同的数字化服务权限，并明确风险等级和合规审查强度，推动分类分级管理。

最后，报告还建议，在进行重大税收政策调整时，英国皇家税务海关总署应在《税收影响和信息说明》中验证其成本效益估算的准确性，并公开差异性分析。同时，探索引入外部专家对企业成本效益估算的独立评估机制，公开企业和个人的税收合规成本测算结果，并探索如何确定个人纳税人的负担。