“零基预算”是今年全国两会的热词。在当前财政“紧平衡”背景下，如何打破“基数+增长”的预算编制惯性，以财政资源配置效率的提升支撑民生改善、产业升级和科技创新，零基预算改革给出了破题思路。这种以“从零开始”为核心理念的预算模式，要求每个预算年度重新论证所有支出的必要性，推动政府从“惯性财政”向“精准理财”转变。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要“深化零基预算改革”，今年的政府工作报告进一步提出要“开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新”。

零基预算是一种从零配置预算资金的预算编制方式，所谓“零”更多指对过往所有预算支出“从零审视”，并根据项目的重要性和优先级排序配置资金，前一预算年度中的预算基数，不成为下一个预算年度预算决策的基础。零基预算的引入，一方面是为了控制政府支出规模，避免财政资源浪费，另一方面是为了打破财政支出结构固化或惯性格局，优化支出结构，提升资金使用效益。

零基预算在各国的推行有明显的阶段性特征

1977年全球石油危机导致预算赤字危机，美国联邦政府将零基预算引入政府预算管理，全面实行零基预算法。但随着经济的复苏，联邦政府普遍认为零基预算程序繁琐，该方法遂被逐步放弃。同时期英国、加拿大、韩国、印度、菲律宾等国家曾效仿美国开展零基预算尝试，但因为缺乏成熟的预算管理体系，并没有全面推行这一做法。2008年全球金融危机之后，为应对财政赤字和政府债务规模急剧扩大，许多国家如英国、丹麦、荷兰的财税改革又体现了零基预算的理念，随后格鲁吉亚、南非、巴西、尼日利亚、肯尼亚等国也纷纷采用了创新的零基预算模式。

我国对零基预算改革的实践探索始于20世纪90年代。2014年新预算法颁布实施，我国全面推进现代财政制度建设，面对经济增速放缓的压力，多地相继开展了新一轮零基预算改革的试点工作。这一做法虽然没有全面铺开，但零基预算的理念始终贯穿多轮财税改革当中。近些年，面对财政收支紧缩的压力，一些省份重启了零基预算改革的探索，并取得了一定成效，但仍存在预算编制路径依赖、资金使用碎片化等问题，暴露出传统预算模式下部门利益固化、财政统筹不足等深层矛盾。在财政“紧平衡”背景下，零基预算改革需要先“破”后“立”——破除阻碍改革推行的关键症结，建立超越传统基数预算局限的现代治理逻辑。

零基预算顺利推行需注意的几个关键点

第一，预算决策需注意不同政府部门的信息优势差异。我国预算决策程序实行“两上两下”，在这个过程中，地方政府各部门按照预算编制要求，根据本部门发展规划、工作重点等，或根据零基预算要求编制形成预算收支建议，向本级政府财政部门上报。财政部门对提交的预算进行审核，结合掌握的信息，在平衡财政资源和部门需求的情况下向各部门下达预算控制数，此时如果各部门形成的收支建议难以获得财政部门支持，零基预算的推行则会面临阻力。因此，如何有效结合政府各部门信息优势进行预算决策是推行零基预算的关键，一方面各部门掌握更多需求信息，有利于更好地配置财政资源，另一方面财政部门能站在更为全局的角度考虑资金分配。

第二，预算分配权的分散制约资金分配统筹力度。许多经费的分配权归属于非财政部门，以专项转移支付为例，我国专项转移支付规模庞大，来自上级的多数专项转移支付需要下级政府配套资金，此时下级政府需要保留大量财政资金应对配套资金需求，下级政府资金被绑定，削弱了预算自主权，难以自主统筹，也难以打破“基数”从“零”开始分配预算。针对财政专项资金分散于各部门的问题，部分省份已开始整合资源，例如，安徽省出台《安徽省全面实施零基预算改革方案》，2024年将省级项目减少596项，较改革前下降22.4%，过往分散于110个部门的财政资金被压缩、整合、统筹为10个专项资金，并组建统筹资金使用工作专班，最大程度将省财政资金聚焦投向同一任务、同一领域，聚“零钱”为“整钱”，集中预算分配权。

第三，预算绩效信息难以深入支持零基预算决策过程。美国、英国零基预算顺利开展的关键是基于模型估计的绩效评估技术，以帮助找到重复、浪费的项目，发挥绩效评估的风向标作用，合理缩减开支。目前我国预算绩效评估一方面缺少健全的指标体系，评价指标维度比较单一，评估指标更多重视“产出”，而忽视“结果和影响”，其差别是，“产出”更多是一笔预算带来的量化结果，而“结果和影响”更多是时间维度上一笔预算的长期影响。此外，部分评价过程偏于主观，可能存在高估。另一方面，当前不同层级政府对预算绩效评估的重视程度不同，基层政府对于绩效考评的参与较浅，往往将注意力放在绩效考核表的合规性、规范性上，对绩效信息的使用重视程度不够，可能使得预算绩效信息难以真正支持项目优先排序并最终辅助预算决策。

第四，刚性支出限制零基预算的裁量空间。我国财政支出结构固化有复杂的原因，一方面，为了保障教育、科技、农业等全球公认的经济社会长期可持续发展动力领域的支出强度，我国当前要求各级预算在该领域的支出要充分参考财政收支增幅或生产总值，形成较为刚性的支出部分。另一方面，我国人员经费规模较大，这进一步挤占了零基预算的裁量空间。此时，为应对财力紧张的零基预算改革，很可能反过来被财力紧张而制约。

零基预算的推行需要制度和操作层面的双重保障

第一，合理确定支出标准及动态调整机制。深化零基预算改革离不开预算支出标准体系的建设，明晰的支出标准有利于财政部门审核安排预算资金，更为重要的是，各级政府出台的支出标准是预算编制的有力依据，符合支出标准的预算调整有利于在“两上两下”程序中为部门预算安排提供依据，最大程度发挥各部门制定预算的信息优势。因此，预算支出标准一方面应针对项目或任务设定合理的费用额度，逐步实现按“工作量×支出定额”要求测算项目金额，实现金额测算标准化，精准配置资源；另一方面，应规定预算编制的要素和范式，实现开支范围和项目预算申报标准化，降低零基预算的审核成本。当然，推进预算支出标准体系建设还需要把握动态调整原则，定期根据经济发展水平、物价水平和财政承受能力调整优化支出标准，提升财政支出标准的科学性和适用性。

第二，完善政府治理体系，强化财政部门主导的协同治理。应发挥财政部门作为预算核心机构的中坚作用，充分协调各部门预算分配，尤其要考虑专项配套以及教育、科技等刚性支出情况，从全局视角统筹协调预算编制，并推行精细化预算决策，最大程度减少财政资金浪费。基于我国现行预算决策权和分配权格局，最可行的是建立“政策库—项目池—资金包”联动机制，将上报汇总的部门政策转化为标准化支出参数，纳入财政部门主导的预算决策过程。同时，应进一步优化政策报告中跨部门的分工协作安排，参考美国战略规划或政策推行与预算的衔接模式，其中针对每一个分目标的实施路径会列示明确的参与部门和详细分工方案，为预算编制和协同治理提供充分依据。

第三，提升预算绩效评估模型的有效性和准确性，引入大数据和模型预测辅助决策。2018年我国发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，我国预算绩效管理改革全面推进，各省随之响应建设预算绩效评价指标库。例如，广东省设计三级指标，并根据20个行业大类细化277个资金用途，最终形成2589个绩效指标。预算绩效评估的进一步优化应聚焦在预算支出的动态长期影响评估上，结合当前大数据的信息优势，构建全周期绩效评价体系，可以极大丰富对预算绩效的评估。按照项目类型设置差异化评估周期，如基建类项目设置5年—10年跟踪期，民生类项目建立3年—5年持续评估机制，科技创新类项目采用“阶段性评估+终期考核”模式等。同时，应强化政府部门人员的预测技术水平，开展财政部门人员数字化能力轮训，培育绩效数据分析专业队伍，运用大数据构建预算支出的效益模型，动态预测预算支出的影响。更为重要的是，建立零基预算安排与绩效结果挂钩的约束机制，尤其是要强化基层政府的绩效管理积极性，实施分层分类管理，对县级及以下政府推行省级设定基础指标、基层特色指标综合体系，允许地方结合自身发展重点增设指标，但须控制数量，保证绩效指标的可比性。

［何代欣系中国社会科学院财经战略财政研究室主任、研究员，崔孟奇系中国社会科学院财经战略财政研究室助理研究员。本文是中国社会科学院重大创新项目《深化财税体制改革的重大问题研究》（项目编号：72373159）的阶段性成果］