欧盟修订后的《税收行政合作指令》，通过建立统一、自动的信息交换机制，确保跨国企业集团和大型国内集团能够按规定履行全球最低税责任，同时也体现了欧盟在优化申报流程、减轻企业负担方面的持续努力。在全球多边税务合作的背景下，统一、透明、及时的信息交换，将在未来跨国税收管理中发挥关键作用。

最近，欧盟经济与财政事务理事会通过相关指令，对2011年发布的《税收行政合作指令（2011/16）》（DAC）进行了修订，修订后的《税收行政合作指令》简称DAC9。该指令通过建立统一、自动的信息交换机制，确保跨国企业集团和大型国内集团能够按规定履行全球最低税责任，同时优化了企业的申报流程，减轻了企业的合规负担。

修订指令，完善信息交换机制

据了解，2022年12月，欧盟引入收入纳入规则与低税支付规则，并授权成员国设立合格境内补足税（为确保跨国企业集团在不同税收管辖区的最低有效税率不低于15%，如果企业的实际税率低于这一标准，其集团母公司所在国税务部门有权征收补足税‌以弥补差额）。上述制度旨在确保大企业无论在何地运营，均需承担不少于15%的实际企业税负。为了保障制度的实施，欧盟要求相关企业向本国税务部门提交补足税信息申报表，从而为税务部门提供风险评估与税负计算的核心数据。

尽管《税收行政合作指令（2011/16）》明确了最低税规则，但跨国企业的申报标准及成员国间的信息共享机制仍需进一步细化。基于此，2024年底，欧盟理事会提出修订《税收行政合作指令（2011/16）》的提案，修订的核心目标包括：简化申报义务，避免跨国集团在各成员国重复申报，从而降低合规成本；强化信息交换，通过标准化模板和自动化系统提高税务部门的跨境协作效率；保障规则的统一落实，防止监管套利行为。

今年4月14日，修订后的《税收行政合作指令》获得欧盟经济与财政事务理事会通过。据新闻公告称，从提交议案到正式通过，修订该指令仅用了5个月时间。欧盟要求，各成员国需在2025年12月31日前将修订后的《税收行政合作指令》转化为国内法，并自2026年1月1日起全面实施。

“补足税”信息集中申报

根据欧盟要求，企业需依据本地申报或集中申报（跨国企业集团只需在集团层面集中申报）规则，向本国税务部门提交补足税信息申报表。修订后的《税收行政合作指令》要求，将申报信息纳入成员国之间的自动信息交换体系中，确保税收监管协调一致。若跨国企业集团总部所在国税务部门与其他成员国税务部门之间缔结了合格主管税务机关协议，且跨国企业集团总部已完成集中申报，则位于其他成员国的成员企业可豁免本地申报义务。跨国集团总部所在国税务部门收到集中申报的企业数据后，必须在3个月内，向其他拥有征税权的成员国交换相关信息。对于首个报告年度，交换信息期限从3个月延长为6个月。

根据修订后的《税收行政合作指令》，欧盟成员国应获取三个方面的信息：包括公司结构与纳税概况的一般信息；包含司法辖区税负详情的信息；合格境内补足税相关税务数据。跨国企业集团总部所在国税务部门应获得完整信息，其他成员国税务部门仅获取与其征税权相关的信息。

各成员国税务部门不得随意要求标准申报表之外的数据，除非为满足本国货币换算或纳税义务确认的技术性需求。申报信息不适用于国内审计程序，但税务部门可在事后请求中补充所需数据。修订后的《税收行政合作指令》还设立了补足税申报信息的更正与交换失败处理机制。

确保信息交换统一、规范和标准化

根据修订后的指令，跨国企业集团必须采用统一的标准化申报模板提交补足税信息，确保各成员国在税务信息收集、报告和交换过程中保持高度一致和标准化。补足税信息申报表的内容应足以支持税务部门对税负合理性进行评估，并辅助其进行风险监控。

修订后的指令附件七明确了指令中关键术语的定义，以促进欧盟成员国之间的一致理解和操作。指令特别强调，在某些特定情形下，不仅跨国企业集团，大型国内集团也将被纳入信息交换义务的适用范围。例如，若某大型集团的母公司通过间接持股方式控制的合资企业在其他成员国适用国内补足税规则，则该大型集团亦须使用标准化模板，履行补足税申报义务，并适用信息交换程序，其信息需传递给相关成员国税务部门。这一规定强化了税务管辖的透明性，防止国内经营行为掩盖潜在的跨国税收义务，提升了申报机制的覆盖范围与精准度。

新指令还强化了金融账户信息自动交换机制，并进一步要求成员国按照预设周期和规则，系统性地共享相关信息，扩展了自动交换的信息范围，提升了监管一体化水平。通过这一机制，税务部门能够更及时准确地掌握纳税人跨境金融活动，提升税收合规监管的能力，同时促进国际税收合作的深化，推动欧盟内部税务治理进程。

以立法保障新指令序时推进

根据修订后的指令，自2026年1月1日起，欧盟成员国需正式实施这一新规则，并将涉及的主要国内法措施文本及时提交欧盟委员会备案，以保证法规在欧盟范围内的协调与一致性。

针对部分成员国选择暂时不适用收入纳入规则和低税支付规则的情况，指令明确，允许其将新指令实施时间相应延后。这一灵活安排旨在平衡各国实施节奏，确保过渡平稳，避免对本地税收和企业运营产生过度冲击。

此外，为了提升监管透明度和对政策效果的评估，成员国还需每年向欧盟委员会报告自动交换税务信息的相关统计数据，包括交换的数量、运行成本及由此产生的财政收益等。这些数据将为欧盟制定未来税收政策提供重要参考，推动跨境税务合作不断优化升级。

在执行层面，修订后的指令特别强调成员国必须建立健全的处罚机制，确保法规具有实际约束力。处罚措施应符合“有效、适度且具有劝诫作用”的原则，既能对违规行为形成震慑，又避免过度严苛而影响合规意愿。处罚措施覆盖所有违反指令的行为，涵盖信息申报不及时、数据错误、故意隐瞒或提供虚假信息等多种违法情形，从而保障信息交换的准确性和及时性。

信息交换将成为跨国税收管理的关键

欧盟《税收行政合作指令》修订前，跨国企业集团的每个成员实体都需向其所在国税务部门单独提交补足税信息申报表，这一过程耗时且复杂。而根据修订后的指令，跨国企业集团只需在集团层面集中提交一份补足税信息申报表，这将大幅简化申报流程并减轻跨国企业的行政负担。新闻公告称，修订后的指令充分体现了欧盟在优化申报流程、减轻企业负担方面的持续努力。

欧盟委员会税务专员霍克斯特拉表示：“修订后的《税收行政合作指令》是确保跨国企业集团税负公平的关键工具。”他指出，通过强制信息交换和标准化申报模板，欧盟能够有效打击利润转移和避税行为，同时提升成员国间的税务透明度。

波兰财政部部长安杰伊·多曼斯基表示：“跨国公司将使用统一格式提交相关信息，成员国税务部门将密切合作，交换信息。这将显著简化申报流程，减少税务部门和跨国公司双方的行政负担。”

业内人士指出，通过构建信息自动交换制度，欧盟成员国可更高效地识别利润转移行为，提升跨国企业集团的税法遵从度，这也对各成员国税务部门的信息系统能力提出了更高要求。在全球多边税务合作的背景下，统一、透明、及时的信息交换，将在未来跨国税收管理中发挥关键作用。