财政既是地方政府推进治理的重要工具，也是我们观察地方政府行为背后逻辑的窗口。

从40多年改革开放历程来看，地方政府是推动中国经济发展的重要力量。政府与市场关系的调整、政府间关系的调整贯穿改革全过程，财政体制的演进正是这些关系调整的重要体现。比如，通过“放权让利”激活市场要素，通过统一税制形成公平竞争环境，通过实施分税制明确中央与地方的权责关系、激发地方活力，等等。

我曾用“包容性财政体制”来描述这些现象，其中包含的核心问题是：如何在一个制度演进过程中维持财政体制的弹性，既实现中央政府的改革目标，又释放地方政府活力。但是，这条路走到现在似乎遇到了“瓶颈”。土地财政式微之后，地方政府的财力来源日益萎缩，新的出路尚在寻找。于是，一些人开始质疑分税制，认为是“分税制让地方没钱了，所以只好搞土地财政，结果反过来被土地财政‘反噬’，导致了现在的困境。”但我认为，从财力增长的角度来看，实施分税制改革后，“蛋糕”是迅速做大的，而且在较长时间内保持了高速增长。那么，到底是“分税制让地方没钱了”，还是“地方政府的行为冲动在那个阶段更强烈了”？地方政府究竟需要多少钱才算“有钱”？地方政府行为的边界在哪里？

我个人的看法是：地方政府行为和经济发展的关系，可能最终决定了财政体制应该是什么样子。假设地方政府未来“又有钱了”，它们会怎么做？是否会回到以投资拉动的老路，又能再次带动增长、创造财源？这些逻辑都未必成立。我们不能简单地说“因为没钱所以没有手段推动增长”，也不能简单地说“有钱了就一定有能力实现增长”。今天，财政能力、地方政府行为边界、经济发展路径三者之间的关系正在发生变化。我们应以中国经济发展实践为依托，重新思考财政体制的定位与设计。我们的财政体制，既不能完全套用西方的模板来框定，也不能完全放任现存的地方政府行为无限拓展。

既然财政是国家治理的基础与支柱，那么财政体制的研究必须服从和服务于国家治理。财政学已不能仅仅作为应用经济学的二级学科来看，它越来越多地跨界政治、治理、制度等领域。中国的财政体制有其独特性，研究中国的财政体制，也要走出一条有中国特色的理论与实践路径。