近日，经济合作与发展组织（OECD）与联合国开发计划署联合发布《“无国界税务稽查员”项目：在发展中国家开展实地援助的十年历程》报告，回顾了经合组织和联合国开发计划署在过去十年积极推进项目实施取得的成效，并展望项目的未来发展。

突出特点在于“边做边学”

2015年7月，在埃塞俄比亚举行的联合国第三次发展筹资国际会议高级别活动上，经合组织和联合国开发计划署宣布正式建立合作伙伴关系，联合推进“无国界税务稽查员”项目。作为独特的技术援助，该项目通过向发展中国家税务部门派遣专家，与当地团队协作处理实际案例，精准应对发展中国家税收难题。

十年来，“无国界税务稽查员”项目已在70个发展中国家（地区）启动了155个项目，其中96个已完成，59个正在推进，累计额外征收税款达24亿美元。

该项目的突出特点在于采取“边做边学”模式。与传统的以培训为核心的技术援助不同，它强调通过真实审计案例传授知识技能，让专家融入东道国税务部门，直接参与实际案件处理，提供风险评估和谈判协商的全流程支持。项目以需求为导向，根据各国优先事项量身定制方案，确保发展中国家税务部门在审计及案件调查中拥有完全主导权。这种模式精准对接发展中国家应对跨国企业逃避税的迫切需求，也推动项目向更广泛领域拓展。

响应发展中国家多样化需求

“无国界税务稽查员”项目初期聚焦于转让定价和国际税务审计，随着全球税收格局的演变，技术援助领域不断扩展，目前已涵盖刑事税务调查（指对税收犯罪案件的调查）、金融账户涉税信息自动交换数据利用、国别报告实施、税收征管数字化等多方面，全方位响应发展中国家多样化需求。

转让定价和国际税务审计是最成熟的领域，截至2024年底，“无国界税务稽查员”项目已累计开展120个税务审计项目，另有7个行业特定项目作为补充，响应需求向农业、采矿业等特定行业延伸。例如，巴布亚新几内亚在加拿大专家协助下，打击木材行业税基侵蚀与利润转移行为，2023年查补税款超3700万美元。安哥拉则在巴西专家支持下，加强了对采掘业转让定价的审计。

“无国界税务稽查员刑事调查”项目为发展中国家提供定制化技术援助，旨在强化打击税务犯罪执法框架、规范案件处理流程，为复杂调查提供实时帮助。到2024年底，已有17个国家（地区）获得支持，2025年上半年又启动了4个项目。在哥斯达黎加，意大利税警协助处理13起刑事案件；巴基斯坦在英国专家支持下开发刑事案件管理系统，日常案件处理时间减少30%；亚美尼亚和洪都拉斯分别建立税务数字取证实验室，提升电子证据处理能力；马尔代夫通过制定《税务犯罪缓解战略》《税务犯罪调查手册》，优化资源分配，提高调查效率。

针对许多国家（地区）在使用和解释共同申报准则数据方面存在的困难，“无国界税务稽查员金融账户信息自动交换有效利用”项目提供专项支持，作为税收透明度与信息交换全球论坛工作的补充，该项目涵盖数据搜索、筛选、整合、检查与分析等多个环节。在英国专家帮助下，马来西亚利用共同申报准则数据，成功打击离岸信托逃税案件。

“无国界税务稽查员税收征管数字化”项目，既可以协助发展中国家基于数字化转型成熟度模型开展自我评估，也能够支持其制定或修订数字化转型战略。自2023年启动试点以来，已完成5个项目，还有2个项目正在实施。瑞典专家与利比里亚合作开展自我评估，智利专家助力马来西亚实施电子发票计划，均取得良好效果。

国别报告作为重要的税收透明度工具，可帮助税务部门评估风险，但部分发展中国家因信息技术基础设施不足等原因，在实施过程中存在阻碍。“无国界税务稽查员国别报告实际实施与有效利用”项目派遣专家为东道国提供指导，通过对国别报告数据的分析与合理运用，改进风险评估，提升审计效能。目前秘鲁正在进行相关试点项目，专家围绕数据管理、风险评估等开展培训，助力其完善流程。

各区域项目落地成效显著

从区域成果看，非洲是实施“无国界税务稽查员”项目最集中的地区，已启动90个项目，覆盖39个国家（地区），80%以上的项目聚焦转让定价和国际税务审计，重点支持采掘业、电信等行业。通过项目支持，尼日利亚审计了280多个转让定价案件，共征收3.8亿美元税款；赞比亚则通过改革转让定价立法，提升了跨国企业的合规水平。在非洲，该项目每投入1美元，就能产生125美元的回报，是高影响力、高成本效益的国际税务合作典范。

亚太地区已实施24个项目，覆盖14个国家（地区）。马尔代夫不仅完成了23起转让定价审计，额外征收450万美元税款，还建立了跨机构情报共享机制，在刑事税务调查中追回税款540万美元。

东欧和中亚地区启动17个项目，且即将开展4个项目。亚美尼亚与意大利合作提升转让定价审计能力，进一步拓展至预约定价安排谈判领域，有效提升了税收确定性。哈萨克斯坦针对采掘业完成4起转让定价审计，评估税款9400万美元，其中已征收7000万美元。

拉丁美洲和加勒比地区实施24个项目。哥伦比亚作为早期参与者，通过4个项目完成87起审计，60多名税务官员接受了转让定价专门培训，培训主题涵盖商品交易、无形资产和金融交易等。

南南合作是项目的重要特色，截至2024年底已启动35个项目。首个南南合作项目于2016年开展，由肯尼亚专家协助博茨瓦纳进行转让定价审计。此后，巴西、印度、肯尼亚、墨西哥等国成为主要支持力量。联合国开发计划署专家名册中的189人，51%来自“全球南方”（指代发展中国家）。非洲税收管理论坛也通过南南合作派遣专家，有效促进了发展中国家间的税收知识与经验交流。

多方协同支撑项目运行

“无国界税务稽查员”项目的成功，离不开合作伙伴的坚定承诺。核心利益相关方包括捐助方、合作伙伴税务部门、专家以及区域和国际组织，各方通过协同合作支撑项目在全球运行。

捐助方的资金支持为项目推进提供重要保障。捐助方可选择直接向联合国开发计划署提供资金以聘请专家，或指定资金支持特定的东道国或合作伙伴税务部门，还能直接承担委派专家参与项目的相关费用。

合作伙伴税务部门是项目专业知识的重要来源，过去十年已有27个合作伙伴税务部门提供专家支持。法国、英国、意大利等国是主要参与者，“全球南方”的11个税务部门也通过南南合作提供支持。随着技术援助向前沿领域拓展，项目在鼓励现有伙伴积极参与的同时，也不断吸引新的税务部门加入。

专家是项目提供能力建设支持的核心力量。专家需具备税务或行业经验，签署保密协议，通过联合国开发计划署或合作伙伴税务部门派遣。收到发展中国家的援助请求后，“无国界税务稽查员”项目秘书处会从专家名册中征集专业人才，由东道国税务部门挑选合适的专家开展合作。合作伙伴税务部门则会提名合格的在职官员作为专家参与特定项目。

区域和国际组织不断深化与“无国界税务稽查员”项目的合作。该项目与非洲税收征管论坛建立了战略伙伴关系，在39个非洲国家（地区）支持90个项目。在毛里求斯，双方联合举办培训研讨会，帮助当地税务官员掌握《经合组织转让定价指南》，理解跨国公司商业模式和价值链，推动多个审计案例取得进展，还协助讨论国内转让定价规则草案。此外，过去5年，该项目与采矿、矿产、金属和可持续发展政府间论坛建立了稳固的合作，该论坛由联合国贸易和发展会议主办，论坛的行业专家与项目的税务审计专家在厄瓜多尔、牙买加、蒙古和赞比亚等国协同工作，在相关领域提供技术援助。

未来规划与发展展望

经合组织和联合国开发计划署为“无国界税务稽查员”项目制定了未来4年的工作计划。为满足发展中国家日益增长的技术援助需求，项目秘书处特别制定了2025年—2026年工作计划，2025年新启动30个项目，2026年新启动35个项目。

在具体领域布局上，2025年—2026年评估2个“金融账户信息自动交换有效利用”试点项目，并在两年内各新增2个同类型项目；总结5个“税收征管数字化”项目经验，两年内新推出4个同类型项目；回顾当前的“国别报告实际实施与有效利用”项目，并在两年内各启动1个新的同类型项目；2025年启动1个“全球最低税实施”和1个“数字贸易增值税审计”试点项目，2026年这两类项目各新增2个。

“无国界税务稽查员”项目为全球税收征管能力提升作出了重要贡献。面对未来的机遇与挑战，项目制定了详尽的计划与工作目标，力求拓展项目类型、增加项目数量，并深化合作。然而，这些计划的实现，高度依赖充足的资金支持以及利益相关者的广泛参与。在需求结构发生变化、专业领域专家短缺且成本上升的背景下，唯有强化合作、优化资源配置、拓展资金来源，才能有效应对挑战，实现战略目标，持续助力全球税务治理体系的完善。