为应对国际金融危机负面冲击和完善现代税制，我国政府于2008年开启了一轮长周期减税历程，至今已达18年。其间，结构性减税与普惠性减税双策并举，满足了不同时期对短期需求管理、长期供给侧结构性改革、临时抗击疫情和疫后恢复等多方面政策需要，取得了降低税负和促进完善税制的双重功效。然而近年来，随着外部环境发生变化，外需增长受到极大制约，内需不足作为掣肘我国经济长期增长的底层制约因素更加凸显，我国经济增速放缓，税收收入也随之进入下行区间。在总体经济下行和减税降费政策双重作用下，近十余年宏观税负持续走低，财政可持续性面临更大压力，潜在财政风险不容忽视。

宏观税负现状与趋势

据测算，2013年以来，我国不同口径的财政收入弹性系数均已由正转负，其绝对值低于1且持续下行，表明各口径财政收入不仅未能随经济增长而同步增长，还与经济增长反向变化。也就是说，在经济增长的同时，各口径财政收入却有不同程度的下降。当前我国窄口径宏观税负［税收收入占国内生产总值（GDP）比重］已由历史最高年份2012年的18.6%下降至2023年的14%左右，在各种口径宏观税负中降幅最大，既不及二十国集团（G20）国家平均水平（18%），更低于七国集团（G7）国家平均水平（23%）。国际可比口径宏观税负（全口径政府收入扣除土地出让收入净值后占GDP的比重）为25.11%，与韩国等政府规模相对较小的国家相当。最能体现我国特点的全口径宏观税负（全部政府收入减去重复计算部分占GDP比重）为26.01%左右，其与国际可比口径的差距明显缩小，说明土地出让收入对各级财政，尤其是地方政府财力的重要性已大幅下降。这一变化一方面意味着我国政府收入结构不断优化，但同时也凸显了完善税收制度、防止政府收入缺口持续扩大的紧迫性。

宏观税负持续走低的原因

宏观税负持续走低，反映出经济体的产税能力降低，其原因是多方面的。一是经济下行压力加大使税基自然缩小，财政收入随之减少；二是现行税收制度存在税基不全的问题，部分资本性收入、财产性收入及其积累，以及新经济业态下产生的部分收入等未被纳入征税范围；三是在产业结构转型升级条件下，继续沿用传统减税降费政策对经济增长的促进作用不够理想，反而会损失税收收入，需寻求更有效、更具针对性的政策工具；四是社会税法遵从度有待进一步提高，部分纳税人恶意偷逃税款或违规套取政策红利，导致政府收入漏损并形成较大收入缺口。

稳定宏观税负，优化税制结构

当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期，无论是促进创新和绿色发展，还是提高社会福利、完善社会保障制度，客观上都将进一步推高财政支出需求。因此，促进经济高质量发展并做大税基，是提高政府财政能力、推进中国式现代化的必然要求和重要保障，这需要全社会各方面的协同努力。仅从优化政府收入制度的角度看，在统筹各类财政资金并提高资金使用效率的同时，稳定宏观税负是当务之急，应尽快建立规范化、法治化的现代政府收入制度，以满足经济社会发展和现代化事业对公共服务的需求。

强化税制建设，突出税收作为政府收入主渠道的作用。发达经济体的工业化和现代化史表明，在工业化初期阶段，地租、债务等非税收入在为工业化融资方面发挥了重大作用。但随着国家现代化的推进，各国最终都建立了以税收收入为主、非税收入为辅的法治化政府收入体系，并积极强化预算监督，建立债务管理制度，防范财政风险。当前我国已经基本实现工业化，将在2035年基本实现现代化，与发达经济体相比，我国政府的非税收入比例长期偏高。过去十余年减税降费虽然为我国经济持续增长注入强大动力，但不容否认的是，也在一定程度上弱化了税收制度的筹资能力，这又反过来增加了对非税收入的需求，使税收收入与非税收入的比重逐渐失衡。因此，进一步规范政府收入体系将是当前和未来的一项重要工作。

提升现行税制效能，扩大税基、优化税率、加强征管，增强其在优化资源配置、推动全国统一大市场建设和促进社会公平方面的作用。尽管我国已经建立了税种相对齐全、结构较为合理的现代税制基本框架，但随着经济形势的不断变化，其优化空间仍然很大。为应对税基不全面、不平衡以及税收优惠过多等问题，特别是数字经济和新业态发展对传统税制构成挑战，导致传统税基的收缩和新税基游离于现行税制之外等情况，应抓紧通过优化现行税制弥补漏洞，以保持税源稳定。

结合中国实际，在对现有非税收入按其实际性质分流归位基础上，使之走上法治化轨道。要进一步提高非税收入法治化程度，必须清除滋生收费乱象的制度土壤。这要求明晰各类政府收入征收依据，理顺税、费、租、价、利等不同性质的政府收入之间关系。以此为基础，在实践中对各项政府收入分流归位，强化全口径预算管理。同时，在完善立法基础上，不断优化非税收入的管理方式、监督机制，进一步提高非税收入管理效率和法治化水平。

考虑到改革的复杂性，应先从具备条件、容易开展的领域推进，目前可尽快开展的改革有：一是规范税费优惠政策；二是进一步完善现代税收制度，包括健全直接税体系、完善绿色税制、研究与新业态适配的税制；三是加强非税收入管理，实现财政资源和预算统筹，为其进一步法治化打好基础；四是继续推进税收征管现代化，提升税收征管能力水平。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）