按照全面转型、协同转型、创新转型和安全转型的要求，完善与经济社会发展全面绿色转型相适应的发展型财税法。

绿色发展是高质量发展的底色，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。财税法作为理财治国之法，随着保障型财税法向发展型财税法的跃迁，其需要不断发挥促进经济社会发展的重要职能，如通过调整财政收入和财政支出，推动实现加快经济社会发展全面绿色转型的目的。

正确认识加快经济社会发展全面绿色转型

2024年，党的二十届三中全会强调“加快经济社会发展全面绿色转型”，同年，中共中央、国务院发布《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，要求坚持全面转型、协同转型、创新转型、安全转型。

全面转型。推动经济社会绿色转型仅依靠重点领域、关键环节是无法实现的，应当全方位、全领域和全地域推进，这意味着不仅限于从经济角度强调企业生产成本，还应从生态文明角度对经济社会发展模式开展研究，改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，将绿色转型的要求融入经济社会发展全局，使资源、生产、消费等要素相匹配相适应。

协同转型。充分考虑不同地区、不同行业的发展实际，鼓励有条件的地区和行业先行探索。以农业绿色发展为例，呈现省际非均衡特征，对此可发挥东部和东北地区农业绿色发展的头部效应，协同推进中西部地区农业绿色发展。

创新转型。绿色生产力本身就是新质生产力，以创新为主导，具有高科技、高效能、高质量特征。应发展新质生产力，强化科技创新、政策制度创新、商业模式创新，通过质量、效率和动力变革实现发展模式转变。

安全转型。在推动经济社会发展绿色转型的过程中，应当保证安全转型，统筹处理好发展和减排、整体和局部、当前和长远、政府和市场等关系，妥善防范化解绿色转型面临的内外部风险挑战。如针对能源安全问题，有必要提升可再生能源发展能力和科技创新水平。

财税法助力加快全面绿色转型仍有优化空间

财税法的相对滞后性。推动绿色发展从早期强调环境污染治理到如今倡导绿色低碳发展模式，财税法应与之相适应。目前，环境保护税规范内容仍偏重污染物治理，环境修复和治理多依赖财政支出与税收优惠，而财政补贴和支出尚未形成法制化规范，存在法律层级低的问题。

税法调节分配功能有待优化。与加快经济社会发展全面绿色转型相适应的财税制度应当进一步发挥其调节分配的功能，包括国家治理手段、企业经营模式、居民消费方式等方面的调节。绿色税制应更加充分考虑气候变化对税收的影响，增加温室气体减排的有效措施。

税收优惠政策缺乏系统性。为鼓励减少污染物排放，我国制定了多项税收优惠政策。但因制定主体不同，缺乏系统性梳理，各项税收优惠政策之间尚未实现有机衔接。

完善与加快全面绿色转型相适应的财税制度

应按照全面转型、协同转型、创新转型和安全转型的各项要求，从收入和支出两方面入手，进一步完善发展型财税法有关制度。

规范财政支出推动绿色创新发展。一方面，落实财政税收法定原则，完善财政支出法。在我国现有财政支出法律制度框架下，仅有政府采购法实现法律化，财政投资法、财政贷款法和财政拨款法尚未实现法律化。其中，绿色转型相关财政补贴制度主要通过部门规范性文件规范，补贴的额度、主体等内容缺乏财政拨款法予以明确。应积极推动财政支出法完善，在坚持中性原则的前提下，对符合绿色创新发展的企业提供支持。此外，为保障能源安全和粮食安全，应当加大对清洁能源开发部门和农业领域的扶持。另一方面，进一步构建有利于区域生态合作的绿色税收协调机制。以“飞地经济”为例，通过发达地区与欠发达地区的联动，实现各地区资源有效利用，共同促进产业结构升级和绿色转型发展。

完善绿色税制体系推动绿色低碳转型。在完善绿色税制体系时，应当注重税收公平，并充分考虑纳税人遵从成本。一方面，完善税法调节分配功能，缩小地区间财政差距。一般来说，欠发达地区对资源、环境的依赖程度更高，其产业发展多依赖资源开采，绿色转型成本相应更大，需要财政更多扶持；对于发达地区，其多以第三产业为主，绿色转型成本偏低。从地方财政扶持资金的来源来看，依据税法有关规定，环境保护税和资源税（不含海洋石油企业缴纳的部分）的税收收入归地方。由于产业链分散，资源的开采与生产可能不在同一地区。根据资源税法有关规定，纳税人可选择资源开采地或生产地进行申报，当纳税人选择在生产地申报时，相应的资源税收入为生产地的财政收入，这不利于资源开采地生态环境保护资金的储备。2024年10月，财政部、税务总局和水利部联合发布《水资源税改革试点实施办法》，规定纳税申报地点由生产经营所在地转为取水口所在地，既有利于加强对水资源的监管，也有利于保障资源地财政收入。对此，建议资源税法修订时，可结合水资源税改革效果，进一步优化纳税申报制度，将资源税的纳税申报地点限定为资源开采地。同时为实现地区间税收利益均衡，涉及跨地区重大绿色发展问题的税收征管权应由中央政府承担。另一方面，梳理、完善各项税收优惠政策。在落实好现有支持绿色发展税费优惠政策的基础上，对与经济社会发展不相适应的税收优惠政策进行审查、清理。另外，根据《公平竞争审查条例》，符合条件且能够确定合理的实施期限或者终止条件的政策措施可以出台，以财税部门为首的税收优惠政策制定执行主体应对各项税收优惠政策进行公平竞争审查，以保障税法促进和税收调控功能的实现。

[作者：张学博系中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授，博士生导师；叶子涵系辽宁大学法学院博士生]