近日，欧盟委员会发布《2025年度税收报告》，全面审视了欧盟成员国在复杂宏观经济环境与长期结构性挑战下的税收政策现状与改革进展。报告指出，在通胀高企、地缘政治紧张及人口老龄化加速等多重压力下，欧盟应致力于构建更具韧性、公平且面向未来的税收体系，以支撑经济增长、社会凝聚力和绿色转型。

税收体系面临调整压力

报告称，尽管今年欧盟通胀有所缓和（预计2025年通胀率降至2.3%，2026年降至1.9%），但经济增长乏力（2025年预计同比增长1.1%，2026年1.5%），且财政状况承压，预计2026年欧盟整体政府赤字率将达到3.4%（2024年是3.2%，2025年预计3.3%），公共债务率攀升至84.5%。

更为严峻的是面临的长期结构性挑战，尤其是人口老龄化将导致公共养老金支出持续攀升，显著压缩欧盟国防、竞争力投资、住房等其他关键领域的财政空间。

目前，人口老龄化正导致欧盟国家劳动力不断减少。预计到2050年，拉脱维亚、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚和波兰的就业人数将下降超过20%，这对欧盟成员国构成巨大挑战。报告强调，将部分税负从劳动性所得转向更可持续、更有利于增长的税基（如环境税、财产税）至关重要。

为应对劳动力规模萎缩，成员国正在提高法定退休年龄，但仅有奥地利、比利时、爱沙尼亚、马耳他、波兰、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典等少数成员国为延迟退休者提供社保费减免、工资免税、提高个税免税额等明确的税费优惠。

各税种表现不一

报告指出，2023年，欧盟税收收入占国内生产总值比例降至39%，为2011年以来最低点。虽然名义税收收入增长4.7%至6.712万亿欧元，但名义国内生产总值增速更快（6.5%），导致名义税负下降。其中，法国（43.8%）、丹麦（43.4%）、奥地利（43.1%）税负最高，爱尔兰（21.9%）、罗马尼亚（26.5%）、马耳他（26.6%）税负最低。过去10年，塞浦路斯、卢森堡税负上升超5个百分点，爱尔兰、马耳他、匈牙利、比利时税负则显著下降。

报告按税种分析了2020年以来欧盟各成员国的税收表现：一是个人所得税占国内生产总值以及总税收收入的比例均略有下降。人口老龄化、经济、技术及环境的变化削弱了该税种创收和再分配功能。许多欧盟成员国着力减轻低收入者和副业收入者的税负，以提高劳动力市场的参与度。二是企业所得税增长速度加快，接近历史最高水平。新冠疫情后，欧盟成员国的企业所得税税率持续下降，但企业所得税占国内生产总值的比例不降反升，其主要原因在于税基的扩大和企业利润的增加。三是环境税在欧盟成员国的税收结构中所占比例有所下降。原因包括税基减少，例如从化石燃料转向可再生能源、电气化、提高能源效率或经济结构的变化，以及欧盟成员国政府采取临时减免措施以减轻能源危机中国内家庭能源支出成本。四是财产税在欧盟成员国税收结构中的比重也呈下降趋势。2023年，欧盟成员国的财产税占税收总收入的比例为4.7%，比2013年下降了0.8个百分点。

协调合作与发展并进

报告同时梳理了欧盟层面推动的关键事项的最新进展，包括三个立法提案《欧洲企业所得税框架》《中小企业总部税收体系》和《转让定价指令》，以及两个倡议《跨境投资超额减免预提所得税指令》和《数字时代增值税计划》。

报告指出，《欧洲企业所得税框架》应用经济合作与发展组织“支柱二”规则（确保跨国集团全球最低企业所得税税率不低于15%）的经验至关重要，计划将2028年设定为征收最低企业所得税的启动年份。《中小企业总部税收体系》中的税收主权、行政复杂性的风险等问题仍未解决，大多数成员国认为，该提案未能给后续的技术谈判提供恰当依据。大多数成员国则担忧在履行《转让定价指令》时，将在转让定价领域失去谈判的灵活性，此外该指令在转让定价领域可能造成双重标准。

《跨境投资超额减免预提所得税指令》通过引入“签发统一的税收居民数字证明”“明确源泉减免制度和快速退税制度”以及“认证金融中介机构”三项具体措施，以简化税收减免程序和保障税收减免制度合理运行。《数字时代增值税计划》已于今年3月11日实施，该计划预测，电子发票的实施将在未来10年内每年减少高达111亿欧元的增值税欺诈，同时企业在同一时期每年可节省41.5亿欧元的合规成本。

报告对欧盟成员国税收改革进行了详细阐述，在所有466项税收改革措施中，141项与个人所得税有关，72项与企业所得税和其他公司税有关；219项措施预计会导致总收入下降，165项措施预计会导致总收入增加，36项措施将产生中性财政影响，其余措施的财政影响尚不明确。报告同时指出，有56%的改革措施旨在提高各成员国的竞争力和经济繁荣，但在打击税收违法、逃避税和欺诈方面的改革寥寥无几。

合规挑战与数字化革新

税收合规与欺诈防控是报告的核心关注点之一。报告首次系统地分析研究了增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种的税收差距（潜在税收与实际税收之差）。

其中，增值税税收差距研究显示，葡萄牙和匈牙利的增值税合规差距（税收差距包括合规差距和政策差距，以合规差距为主，通常以合规差距代表税收差距）最小，分别为1.3%和2%。排名靠后的国家则包括罗马尼亚（30.6%）、马耳他（25.9%）和斯洛伐克（14.6%）。报告称，缓解增值税合规差距主要依靠“电子报告义务”（针对税务相关文件、电子发票数据等的报送）、“在线收银系统”（记录销售交易并传输给税务部门）和“反向征税机制”（申报纳税义务从卖方转移至买方）三种方式。

报告指出，欧盟正在探索估算企业所得税合规差距的方法，即通过使用欧盟统计局的“详尽表格法”计算成员国的企业所得税涉税业务，涵盖所有生产活动（包括非法和非正式业务），以此确保这些数据在各国之间具有较高的可比性。

确保公平与可持续性

报告首次设立专门章节讨论税收累进性及对高净值个人的征税挑战。

报告指出，欧盟的大多数税收制度都具有累进性，其中以个人所得税最为明显。目前，多个税种可对财富征税（例如资本利得或财产税），但仍有很大一部分财富可能未被征税或征税不足。报告数据显示，多数欧盟国家个人所得税最高档税率近10年普遍下降（欧盟平均从42.9%降至39.9%）。与此同时，个人财富累计呈增长态势且更集中。1995年—2023年，占总人口50%的欧盟底层人群平均个人财富增长了76%，占总人口40%的中产阶级人群平均个人财富增长了98%，占总人口10%的高净值人群平均个人财富增长了115%。然而，高净值个人应税收入很大一部分没有缴税，破坏了税收制度的公平性，降低了累进税的有效性。

报告同时指出，欧盟部分成员国已经减免了全部或大部分与资本利得相关的税收，但这一优惠待遇是否真能促进经济增长还有待验证。与此同时，报告也强调，部分欧盟成员国还在征收遗产税、赠与税、退籍税和其他非经常性财产税。虽然非经常性财产税占国内生产总值的份额非常有限，但遗产税和赠与税已被证明具有重大的调节作用，有助于缓解代际不平等。

报告最后指出，欧盟成员国应通过《税收行政合作指令》（DAC），利用自动交换信息（AEOI）和应要求交换信息（EOIR）等机制，使税务部门能够获得足够的信息，从而对潜在的避税作出研判。