回顾我国增值税的发展历程、总结改革的成功经验与启示，探索进一步改革完善增值税制度的目标、原则和重点，对于更好地优化税收制度，进而推进中国式现代化的实现尤为重要。

增值税改革发展的历程及成就

1978年党的十一届三中全会召开，作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。从计划经济向社会主义市场经济转型伊始，推进横向经济联合和专业化协作生产的发展以及随后进行的城市经济体制改革，迫切需要改革传统流转税制度，以消除按销售收入全额多环节征税所带来的重复征税的弊端。于是从1979年开始，增值税——这一通过对传统的流转税制度进行改造形成的、实行税款抵扣机制的新型税种被引入我国，之后在我国经济的肥沃土壤上生根开花结果，呈现出强大的生命力。增值税的强劲发展成为我国借鉴国际先进的经济管理制度与我国国情有机结合的成功范例。

我国增值税的发展轨迹非常清晰地呈现出数次较大的改革历程：增值税早期试点、增值税条例（草案）颁布实施、价税分流购进扣税法试点、增值税暂行条例的颁布和实施、增值税转型、营业税改征增值税改革、深化增值税改革、大规模增值税留抵退税政策的实施以及增值税立法。每一次增值税改革都呼应了各个经济发展阶段的需要。从最初的试点到不断扩大征收范围，直至2016年5月全面推行营业税改征增值税，实现增值税对经济活动领域的全覆盖；从1984年的增值税条例（草案）的颁布到1993年的增值税暂行条例的出台，再到2008年、2017年两次暂行条例的修订，直至2024年颁布的增值税法，增值税法律文本的演进变化，展示了我国增值税制度从引进后不断发展直至形成与我国国情相适应、符合市场经济运行要求的规范的现代增值税制度的过程。

我国近半个世纪增值税实践的显著成效在于：一是通过日趋强化的抵扣机制，增值税的聚财功能大幅度增强，增值税收入的增长与经济发展速度保持同步，在持续推动经济高质量发展的同时，也做大了财政收入的“蛋糕”。根据国家税务总局的数据，从2017年到2024年，除实施大规模增值税留抵退税政策的2022年以外，国内增值税占整个税收收入的比重均接近40%。2024年，国内增值税收入66672亿元，占整个税收收入的38.1%。从全面营改增的2016年至2024年，国内增值税收入年均增长6.37%，推动同一时期税收收入和一般公共预算收入年均增长分别达到3.42%和4.08%。二是以增值税为主体税种的税收制度对经济的适应能力和促进功能大幅度跃升。营业税改征增值税，使得增值税抵扣机制更为优化，服务业与制造业更好地融合发展，产业链更为顺畅。三是增值税的治理能力显著提高，特别体现在对经济运行动态、质量的监测与对经济运行趋势和规律的预判能力不断提升，对市场秩序的不断规范有效推动等诸多方面。尤其是党的十八大以来，增值税改革力度加大，改革效应愈加明显。

增值税改革发展的特征与启示

我国增值税的发展、演变具有鲜明的特点。一是国家十分重视发挥税收的职能作用，持续全力推进增值税改革，不断满足不同阶段经济发展的客观需要。增值税制度通过不断改革，适应和推动了经济的发展，在这一过程中增值税制度也实现了自身的发展完善。增值税的改革完善与经济发展之间高度契合和良性互动。二是增值税改革的目标清晰，改革的决心坚定，改革的步伐稳健，不断朝着符合市场经济运行要求的、规范的现代增值税制度迈进。三是增值税改革的政策取向始终围绕解决重复征税、实现税负公平的主线，在改革后期同时注重降低纳税人的增值税税负水平。四是增值税改革既遵循增值税制度运行的内在规律，又始终注意与我国国情相结合，创造性地推进改革。对农业和纳税人购入农产品的增值税抵扣的处理以及对金融业全面征收增值税等，彰显中国特色，为国际增值税改革尤其是发展中国家推进增值税改革提供了“中国样板”。五是增值税改革注重分步实施、制度配套，确保新旧税制的平稳过渡。六是增值税改革始终注重与增值税管理的优化相结合，特别注意运用信息化手段不断提升增值税管理能力。

笔者认为，增值税改革发展的成功经验给予的有益启示，主要体现为以下六个方面。第一，党的领导。党中央对增值税改革的高度重视和强力推动，是增值税改革始终保持正确的方向并稳步推进的根本保障。第二，大局观念。作为主体税种，增值税的改革紧跟时代发展步伐，紧紧围绕经济发展大局积极主动作为。第三，国际视野。世界经济紧密相连，增值税是一个国际性税种，应及时准确把握国际增值税的发展动态和趋势，借鉴国际增值税改革经验并实现与我国增值税制度的有效衔接，还应特别研究数字经济条件下跨境电子商务、境外提供服务的税收管辖权问题，努力提升我国增值税的国际竞争力和话语权，切实维护国家的税收权益。第四，问题导向。现行增值税需要进一步解决优惠政策过多、简易征税办法和差额征税办法大量存在、税率结构不优以及数字经济发展带来的挑战等问题。应始终以问题为导向，在发展中科学稳妥地解决问题。第五，系统思维。增值税改革应立足于整体税收制度的建设进行统筹考虑，并注重与其他税种的科学配置和改革联动。还应注意动员好社会各方力量并做到各个部门和相关政策的协同，形成推动税制改革的强大合力。此外，财政制度与税收管理制度的优化是增值税改革成功实施的切实保障，在新一轮财税体制改革中应更为重视。第六，法治理念。2024年12月颁布并将于2026年1月1日实施的《中华人民共和国增值税法》以法律形式巩固扩大增值税改革成果，对增值税各税制要素、税收优惠、征收管理等予以明确，对国务院的立法授权进行法律约束，全面体现了税收法定原则。增值税改革应始终坚持法治理念和税收法定原则，积极推进以增值税法为核心的、完备的增值税法律法规体系的建立。

未来增值税改革的思考与建议

税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，其中主体税种的作用举足轻重，这决定了主体税种选择的重要性。基于下述原因，增值税在当前和今后一个较长时期继续保持我国的主体税种地位具有客观性和必然性。其一，增值税具有税源充裕、税基宽广、收入稳定这一主体税种的基本特征，具备强大的聚财功能。其二，税款抵扣制度使得增值税能有效避免重复征税、保持税收中性原则，对经济运行具有很强的适应性。其三，我国是制造业大国，增值税抵扣机制的运行在制造业领域优势显著，且增值税同样能有效覆盖数字经济等各种新业态。其四，增值税与我国现阶段的经济发展水平和税收征管能力比较匹配和适应。

显然，在提升国家治理能力、推进高质量发展中，增值税肩负历史使命。现行增值税制度依然存在一些亟待解决和优化的问题，随着经济的发展，还会不断出现一些新的应予解决的矛盾。这就需要持续推进增值税改革，构建与我国经济发展相适应的更加科学、公平和规范的现代增值税制度。其内涵主要应包括4个方面：税率结构优化、抵扣机制运行规范、税收优惠有效约束，税收中性原则和税收公平原则得到有效体现；增值税与其他税种配置科学，增值税组织收入的职能与整个税收的职能作用充分发挥；增值税税制要素和立法程序全面实现税收法定；增值税能够在数字化转型条件下实现高效管理。

笔者认为，按照上述改革目标，下一步增值税改革应特别体现以下两条原则：第一，始终贯彻宽税基、严征管的原则，实现税负公平。通过完整、透明的税基，确保税收负担的公平，提升纳税人的税法遵从度和增加发展的“内生动力”，推动税收与经济良性循环、税收征纳关系良性互动。第二，始终坚持相对中性的原则，进一步强化增值税的抵扣机制和聚财功能，提高税收治理的能力。落实这一原则，应有两个方面的考量。一方面，应把收入职能之外的其他职能从增值税承担的多元职能中剥离出来，归位于相应税种，以恢复增值税的“中性”本色。税率、税收优惠、进项税额抵扣等税制要素都应体现这一要求。另一方面，不能简单、机械地理解和实施税收中性原则，应综合考虑与税收的公平原则、效率原则的有机衔接和协调，并注意改革的方式、时机、节奏和政策的配套。

笔者建议，未来增值税改革的重点应立足于实现“两个优化”。一是以强化增值税抵扣机制为“枢纽”，进一步优化增值税制度。二是优化增值税税率结构，推动整体税制结构完善。从当前增值税制度需要解决的突出问题看，主要矛盾集中在制约增值税抵扣机制效应发挥的诸多领域。因此，在实现“两个优化”中，强化增值税抵扣机制更为重要和紧迫，是当前增值税改革的重中之重，处于优先改革的位置。这就要求应充分落实好党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出的“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”的改革部署。

笔者认为，强化增值税抵扣机制需要进行两个维度的改革。一是拓展增值税抵扣的深度。应按照“源头控制、退抵并行、财税联动、管控风险”的思路优化增值税留抵退税制度，并适时将银行贷款利息等项目纳入增值税抵扣范围，实现彻底抵扣。二是拓展增值税抵扣机制运行的覆盖面。这是完善增值税抵扣链条，深化增值税改革的关键。拓展增值税抵扣机制覆盖面的主要途径有：通过收窄增值税免税项目拓展实质性缴税的增值税纳税人范围；通过科学确定小规模纳税人划分标准有效拓展按一般计税方法征税的增值税纳税人规模；通过最大限度减少简易征税、差额征税的项目拓展全面采用一般计税方法征税的增值税纳税人范围。在具体实施步骤上，收窄增值税免税范围，减少简易征税、差额征税的项目，可以由国务院按照增值税法的授权制定增值税专项优惠政策的途径处理。小规模纳税人标准的调整也可由国务院按照增值税法的授权和法定程序适时调整。

另外，还有一些增值税的改革措施应统筹推进。如起征点改免征额；分类确定并下调小规模纳税人的征收率，完善正常课税、低税负、免税三层架构的梯级税收负担结构；对出口货物和服务实现彻底退税、优化出口退税环节、健全同外贸新业态更相适应的出口退税制度，使增值税制度在更好地打通国际与国内两个市场，构建国内国际双循环的新发展格局中发挥更为积极作用。总之，应在突出改革重点中整体高效推进增值税改革。

（作者系国家税务总局湖南省税务局原一级巡视员，法学博士）