近日，美国国内收入局公布了一则消息：据估算，该国2022财年的总税收缺口（应纳税款与实际取得的税收之差）高达6960亿美元，比2021财年增长了80亿美元。与往年数据对比后，这一缺口显得更为严重。美国2022财年一年的税收缺口比2014财年—2016财年3年的税收缺口还多2000亿美元。而造成缺口扩大的原因在于海外逃税现象加剧、举报人计划激励不力等多个方面，体现出美国税收监管存在制度性风险。

美国国内收入局曾表示，将于每年秋季公布上一年度的税收缺口总额，但截至目前，该局只公布了2022财年的税收缺口，并未披露2023财年和2024财年的税收缺口。相关人士推测，不公布的原因是美国税收缺口在过去20多年间呈“明显持续增长”的趋势。

海外逃税成主要推手

在美国，税收缺口迅速扩大的主要原因之一是海外逃税，这也是较难被发现和处理的税务违法形式。美国国内收入局的一项案例研究显示，该国高收入群体隐匿海外收入的行为“几乎完全不被察觉”，这凸显了该局现有执法手段的局限。

美国财政部2021年发布的一份报告显示，在充分考虑海外资产的情况下，2006年—2013年，美国每年的海外逃税总额约为330亿美元。美国无党派组织“负责任的联邦预算委员会”指出，2019年美国的海外逃税总额已接近460亿美元。随着海外逃税金额的持续增长，美国政府也开始寻求有效解决方案。

2013年8月，美国司法部与国内收入局曾合作推出“瑞士银行计划”，为那些向美国纳税人提供离岸银行服务的金融机构提供一个解决涉嫌税务刑事犯罪的路径。由于瑞士银行业发达，且不强制要求储户提供真实身份信息，不少美国公民在瑞士银行储蓄了大量财富。“瑞士银行计划”要求，加入该计划的瑞士银行需要在2013年12月31日前告知美国政府其与美国税务刑事犯罪相关的未申报账户。

按照计划要求，瑞士银行需要对美国政府完全公开与美国公民相关的跨境业务活动，提供与美国纳税人有关系的账户资金流水信息，配合对账户信息的财政审查请求等。

该计划成效显著。2015年3月—2016年1月，美国司法部已与84家瑞士银行签署了不起诉协议，通过所谓的不起诉协议，美国政府对隐匿海外收入者共处以超13.6亿美元的罚金。

但自从美国司法部与瑞士私人银行顾资银行在2015年签订了一份不起诉协议后，“瑞士银行计划”逐渐开始名存实亡。汇丰私人银行总部等多家瑞士知名私人银行都曾以各种手段阻碍美国相关部门的调查，这些银行援引瑞士银行保密制度惯例，使用编号和数字账户及邮件暂存服务，在英属维尔京群岛、列支敦士登及巴拿马等“避税天堂”成立空壳公司，隐匿真实客户银行账户的收益。

近年来，在瑞士银行的“消极配合”下，尽管美国政府针对海外逃税仍有零星起诉，但已经缺乏系统性部署安排。在美国业内人士看来，“瑞士银行计划”是否能够重启、何时重启，仍然是一个未知数。

举报人激励机制进退维谷

美国很早就开始采取奖励举报税务违法的举措。早在1867年，美国就出台相关规定，鼓励公众检举税务违法行为。但一直到2007年，美国才成立专门的举报人办公室，专门负责税务违法线索评估、立案对接和举报奖金发放。据该部门雇员丹尼斯·文特里回忆，举报人办公室成立后，税务违法行为的举报量飙升，且增长势头延续至今。

然而，举报人激励机制存在着缺陷，决策严重滞后与奖金大幅削减正在削弱其效力。美国一篇名为《错失良机：税务举报人利用不足》的论文指出，截至2015年，美国国内收入局共积压税务违法案件超2.2万例，但年均奖励举报人仅100名。奖励数量与举报量的失衡至今未见改善。2024年的举报人办公室年度报告显示，当年该部门仅发出105项奖励。国内收入局承认自身不足，表示正着力改进举报人激励机制，并着手处理积压税务违法案件。随着“瑞士银行计划”失效，举报人激励机制的实际效果显得更为重要，国内收入局对举报信息的漠视可能会挫伤潜在举报人的举报意愿。

鉴于举报人激励机制存在缺陷，2023年，美国国会议员起草了《国内收入局举报人计划改进法案》，该法案立足于认可举报人揭露税务欺诈的作用，详细列出需要改革的具体措施，如禁止因预算不足扣押或削减奖金、保障举报人匿名权、举报人应在提交报告后的一年内获得奖励等。该法案起草已逾两年，至今却未实际落地。此外，美国国会议员于2021年6月提出的《国内收入局举报人改进法案》，在提交委员会后并未完成后续立法程序，因此也未能形成相关法律。

“瑞士银行计划”的搁置与国内收入局举报人激励机制缺陷，致使美国政府对逃税的打击难以为继。据估计，若美国政府未来无实质行动，逃税现象将在缺乏威慑的环境中持续加剧，美国政府将继续每年损失数千亿美元。