未办税个体工商户对税费申报管理基础造成了冲击，从经营主体开业登记环节就进行智能高效的办税指导、推广针对个体工商户的“支付即开票”数字化电子发票应用等有助于解决相关问题。

个体经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，个体工商户是重要的经营主体，在繁荣经济、增加就业、推动创业创新、方便群众生活等方面发挥着重要作用。但笔者从税收管理的角度调研发现，全国存在不少未办税个体工商户，这对税费申报管理基础造成了冲击，建议从加强监管和服务两方面双管齐下，采取应对措施。

未办税户对税费申报管理的影响

根据税收征管法规定，包括个体工商户在内的从事生产、经营的纳税人，自领取营业执照之日起三十日内，持有关证件，向税务机关申报办理税务登记。纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他纳税资料。商事制度改革后，实行“多证合一”和“两证整合”登记模式的纳税人需在首次办理涉税事宜时进行身份信息确认，不适用这两种登记模式的纳税人需办理身份信息报告，即税务登记。

也就是说，从事生产、经营的纳税人要主动办理税务身份信息确认（登记）、进行纳税申报。相关资料构成税收管理的重要基础。

而未办税户是指已依法办理营业执照，但未按相关规定办理税务信息确认、未纳入税务机关正常管理的经营主体。未纳入税务机关正常管理，意味着这些经营主体如果不主动向税务机关进行纳税申报，税务机关就难以及时掌握其具体涉税情况。

从调研情况来看，这类主体普遍规模小、数量多、分布广，税务机关依靠常规管理手段很难及时发现其是否发生纳税义务、对其进行催报催缴等管理。未办税户成为多地税收征管的难点，对税费申报管理基础造成了冲击。

根据统计数据，截至2025年3月底，全国未办税户中个体未办税户占比超过80%。这些未办税户脱离税收监管，税收贡献度低，并造成涉税经营主体税收经济分析结果失真。

未办税个体户数量多的原因

根据调研情况，笔者认为，出现诸多未办税个体工商户的原因主要有以下几个方面：

纳税人端的原因可以概括为“不了解”和“不愿意”。个体工商户通常由个人或家庭经营，其中不少经营者对税收规定缺乏了解，存在“不开票就不用缴税”“小本买卖，不用管税收的事”的错误认知，从而忽视税务信息确认（登记）、不进行申报纳税。此外，近年来，基于数字技术的平台经济快速发展，大幅降低了个人创业和获得客户的成本，催生了“线上”或“线上+线下”的经营模式，为个体户经营提供了便利，带动大量个体户发展。但线上经营往往涉及接受平台补贴、支付平台服务费或抽成、承担配送费等涉税事项，税收处理复杂，不少个体户不了解相关税收规定，干脆不进行税务身份信息确认（登记）。还有不少个体户虽然了解一些税收规定，但将纳税申报视为“负担”，产生通过少缴税甚至不缴税增加收入的心理，通过不办理税务身份信息确认（登记）或隐瞒收入等手段逃避纳税义务。

税务端的原因可以概括为“不重视”和“管不过来”。根据《中国税务年鉴》统计，近5年个体经营对于全国税收的贡献率均不超过0.5%，增值税、消费税和个人所得税贡献率平均为0.79%、0.05%和1.16%。在个体工商户规模小、数量大、分布广的背景下，部分税务机关、税务干部认为，在未办税个体工商户管理上下功夫收效甚微，从而不太重视对该类主体的监管。另外，相较于上亿的个体工商户数量，税务系统征管人员有限，对这类经营主体有些管不过来。

也有市场端的原因，主要是受启动资金少、管理知识不够等限制，个体工商户经营往往集中在门槛不高的传统服务领域。根据统计，全国个体工商户主要集中在少数传统服务业，数量最多的是批发零售业、住宿餐饮业和居民服务业3个行业，共计3500余万户。传统服务的购买方多为因私消费的个人，个人缺少索取发票的动力，这为个体工商户不办理纳税申报提供了便利。

加强未办税个体户的管理

针对上述问题，笔者建议从三方面加强未办税个体户管理。

第一，提高站位，重视未办税个体户管理。个体经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分，党和国家高度重视支持个体工商户发展，出台了《促进个体工商户发展条例》《国家税务总局关于进一步落实支持个体工商户发展个人所得税优惠政策有关事项的公告》等法律法规，不应简单地从取得税收收入这一个角度去衡量对未办税个体户管理的价值，而是进一步从促进经济社会发展、建设全国统一大市场、维护统一的公平竞争制度的高度，重视对未办税个体工商户的管理，将这些经营主体纳入与已办税个体工商户一样的制度环境，使其在公平竞争中规范发展。

第二，对症下药，从源头强化纳税服务。为避免个体工商户因不了解税收规定而未办理税务信息确认、纳税申报，建议税务机关从源头就提供智能高效的办税服务。如将政策服务前移至经营主体开业登记环节，即在开展个体工商户“掌上”注册的地区，通过完善流程，使个体工商户在市场监管App上完成注册后，马上就能通过税务助手与税务机关沟通。税务助手以提问、聊天方式采集信息，进而为该个体工商户确定征收方式，并生成包含发票申领、社保登记、银行账户备案等事项的“开业套餐”。这可以有效解决个体工商户因忽视税务信息确认而不申报问题。另外，通过“政策找人”渠道向纳税人推送的内容不应局限于税收优惠领域，还应根据个体工商户经营数据反映的应税行为推送相关税收政策规定，提醒个体工商户相应的纳税义务。同时，升级智能咨询核心算法，使其具备回答复杂业务问题、理解口语化表达、识别图片上文字等方面的能力，帮助因不了解税收政策而未申报的个体工商户准确完成申报。

第三，数据赋能，依托大数据实施税源监管。这可以破解个体工商户“不愿意申报”、税务机关“管不过来”、消费者“不要发票”三重难题。

一方面，整合经营要素相关数据，针对个体经营模式建立适配指标模型，进而精准判断未办税户在营业的迹象。例如，通过从市场监管部门获取个体工商户名称中的关键字，筛选出含有连锁品牌名字的纳税人，判断其存在潜在营业行为；利用互联网平台企业报送的涉税信息等，筛选出季度营业额（不含税）超过30万元（低于30万元开具普通发票的免征增值税）的个体工商户；结合征管系统纳税申报情况对这些个体工商户评分，判定其税收风险程度。

另一方面，探索嵌入式税收征管模式，推广针对个体工商户的“支付即开票”数字化电子发票应用，使消费者实现支付信息和发票开具信息的无缝集成。随着移动支付发展，个体工商户的收入数字化，目前现金收款方式仅零星存在于个别销售活动中，为在该经营群体中推广“支付即开票”应用提供了有利条件。但鉴于个体工商户经营核算的数字化基础还较为薄弱，建议推行“支付即开票”应用时不在个体工商户端进行复杂系统改造，而是结合个体工商户收款渠道选择“嵌入点”。

线下经营中，个体工商户主要使用微信、支付宝、银行联合收款码、云闪付等方式收款。线上经营中，平台企业大多提供与线下经营收款渠道相同的收款方式，同时提供平台企业自身搭建的支付接口。在收款渠道众多的情况下，将“支付即开票”这一数字化电子发票应用嵌入所有收款渠道不现实，因此，短期建议有能力的地区以当地银联作为突破口，将“支付即开票”功能嵌入银联收款码，并在个体工商户中推广使用银联收款码，实现“支付即开票”。长期来看，建议探索依托税务机关的“乐企他用”功能，将“支付即开票”功能嵌入微信、支付宝这样的全国性支付平台，以及美团、抖音、闪购这样的全国性交易平台，使税务机关最大程度掌握个体工商户的销售数据，进而判断其是否履行纳税义务。

［作者系国家税务总局税务干部学院（大连）专职教师］