19世纪60年代，在一系列税制改革的推动下，英国所得税制度逐渐被社会所接受，成为一项固定税种。但当时的改革仍留下不少问题：一是所得税的征收目的主要是为政府筹集财政收入，其社会调节功能尚未引起政府重视；二是征税方式仍是按比例征收，没有实行“赚得越多，缴得越多”的累进征税制度，不能有效体现所得税的公平性；三是所得税没有对劳动收入和非劳动收入进行区分征税。
到19世纪末20世纪初，为缓解日益扩大的贫富差距，英国政府提出并开始实施“建设性税制”改革，英国现代所得税框架也在这个过程中初步建立起来。
提出“建设性税制”改革
19世纪末20世纪初，因工业革命的完成和现代化的发展，英国国民财富快速增长，与此同时贫富差距也越来越大。有数据显示，1905年，英国占人口1%的富人拥有全部社会财富的55%，而占人口33%的穷人却只拥有财富的1%。受重商主义和自由放任的古典政治经济学理论的影响，英国传统税制很少强调其调节社会财富分配的功能，税收主要用来为政府筹集收入。
在此背景下，英国政府提出“建设性税制”改革，即税收除了为国家筹集财政收入外，还要成为调节社会财富分配、缓解社会矛盾的重要手段。
这场税制改革体现在以下几个方面：税制理论上，从主张政府“少管”或“不管”的自由放任，转向支持政府积极干预和主动调节；税制结构上，经历了由间接税为主到直接税为主的变迁；税制原则上，开始实行累进征税；赋税用途上，由此前主要为政府筹得收入向开始注重税收的社会财富再分配和社会资源再配置功能转变。此次税制改革因具有更多的建设性意义，被称为“建设性税制”改革。
19世纪70年代以后，曾经在英国占主导地位的古典政治经济学已经不能适应新的时代要求，不能有效解决社会问题。当时的一些经济学家开始反思，批判古典政治经济学主张的政府在经济领域的自由放任，这也被当时的英国政府所接受，并逐步形成“建设性税制”改革的理论基础。
“建设性税制”改革的核心，是把税收制度变成国家推动社会公平的重要工具，其背后是一场从“放任不管”到“积极干预”的经济思想变革。这一改革不仅为20世纪英国福利国家建设奠定了基础，也展示了税收制度的双重角色，即税收既是政府的“钱袋子”，也是实现社会公正平等的“调节器”。
税收功能向现代转型
英国在“建设性税制”思想指导下进行税制改革，更加强调直接税的调节功能，尤其是所得税和遗产税，同时开始区分征税并引入累进税制。
1907年，英国政府开始区分“劳动所得”和“非劳动所得”。例如，年收入低于2000英镑的劳动所得，税率约3.75%，而同档次的非劳动所得（如投资利润），税率为5%。由此可见，非劳动所得的税率更高。
1909年，英国财政大臣劳合·乔治首次提出对高收入者开征附加所得税，即对年收入超过5000英镑的所得，其中超过3000英镑的部分再额外加税，税率为每英镑6便士。个人收入越高，税率越高，纳税越多，标志着累进税制正式落地。
改革后，英国政府的个人所得税收入快速增长，1911年其占财政总收入的22%，到1922年已达45%，成为政府税收最主要的税源。此后较长一段时期，个人所得税所占比重基本保持在40%左右。这标志着英国政府的税收理念发生了根本转变，税收从原来单纯为政府筹集财政资金的工具，转变为调节贫富差距的重要手段。
19世纪末20世纪初英国“建设性税制”改革实践的深层意义，在于完成了税收功能的现代转型。这一转型以累进税制为征税原则，以国家干预主义为核心理念，不仅重塑了英国的财政体系，也使得税收在国家治理中的作用日益突出。
利益分歧导致政策难以连贯
英国是世界上最早推行现代所得税的国家，其发展演变过程受制于该国的经济、政治、社会环境，反映了不同时期政党、利益集团和民众的博弈与诉求。这些诉求对所得税的变迁起到或积极或消极的作用，最终，现代意义上的所得税被确立，不仅缓解了社会矛盾，也成为英国社会稳定和国家建设的重要支柱。那么，英国为什么能率先成功推行现代所得税？
一方面，征税必须让大家觉得“有必要且公平”，才能获得支持。当工业革命快速发展的同时又伴随着贫富差距过大、贫困和失业等社会问题加剧后，政府表示所得税能用来调节差距，实现社会公正。同时，可通过设定较高的“起征点”，确保税负主要落在有能力的中高收入者身上。当政府认识到税收的调节功能后，又通过累进税制让富人承担更多，使税收更加公平合理，更易被社会接受。
另一方面，19世纪末20世纪初英国推出“建设性税制”改革的目的非常明确，即用所得税等改革增加的税收来办教育、投入养老等民生事业。例如，1908年英国政府推出《养老金法案》，让老年人群体受益，随后一系列教育、国民健康和失业保险法案都切实改善了民众生活，在很大程度上缓解了贫富差距。
然而，英国现代所得税制度虽然具有了调节收入分配等功能，但在党派纷争与阶级利益的夹缝中，其所谓“建设性”光环之下，始终存在着难以弥合的执行偏差与效果局限。比如，自由党主张提高直接税比例、降低间接税占比，通过遗产税、所得税、土地税和关税改革等方式筹集收入、解决现实社会问题。工党以税收的公正和平等为指导思想，主张通过所得税、附加税、遗产税、利润税等累进直接税的方式加大对富人的征税。保守党则更倾向于通过间接税的方式解决社会问题，维护社会稳定，促进经济发展。
今天，世界上大多数国家都实行所得税制度，但也存在各种各样的问题。比如在美国，一些富人及其集团年收入以千万亿美元计算，其缴纳的所得税却非常少。不少人利用各种手段躲避纳税，因此仅靠税制改革解决社会矛盾也是不现实的。
（作者单位：山东财经大学）