海南自贸港2025年正式封关运行。从2025年9月开始，国家税务总局海南省税务局构建靶向清单机制，推动“数据化筛查风险、模型化提炼风险、清单化消除风险”。该机制通过案源筛选、案件检查、案件审理、案件监督全流程清单化管理，大幅压缩了执法自由裁量空间，有效遏制权力的滥用和寻租。
2025年9月以来，海南税务依托靶向清单机制累计实施检查企业464户，查处虚开金额13.16亿元，办案时间平均减少26.5个工作日，案件定性准确率达99.8%，行政诉讼实现零败诉，有效破解了税务执法尺度不一、风险防控难度较大等税收征管难题。
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建体系
稽查工作从“经验驱动”到“标准驱动”
构建靶向清单机制的基础在于建立一套完善的“清单化”配套指引体系，让稽查工作从“经验驱动”向“标准驱动”转型。为让靶向清单真正落地见效，海南省税务局跨区域整合人力资源，依托一线检查人员的实战优势，组建了跨部门、跨层级的专业分析团队，负责清单的制定、优化和更新，让案源筛选更精准、稽查准备更充分，从而提升整体工作效率。
在案源处理环节，海南税务为异地推送已证实虚开的协查类案件打造标准化检查模板，明确协查类案件的检查方向、取证资料、取证实施路径等。通过引入标准化的操作指南和工作流程，降低因人员轮岗、经验差异所带来的执法偏差。这不仅帮助新任职的执法人员迅速熟悉业务要求，还使资深执法人员在框架下规范执法，避免依赖个人习惯或主观判断，从而确保在所有执法环节中，同类案件都能遵循统一的标准和尺度进行检查，增强公平性、可预测性和整体效率。
同时，海南税务实施标准化稽查报告制度，从报告框架、证据罗列、事实描述到定性分析进行统一规范，确保稽查报告的内容完整、逻辑清晰、依据充分，有效避免因报告格式不统一、表述不规范导致的审核延误或信息传递偏差。此外，统一的报告标准也为跨部门协作和案件复盘提供了便利，让不同环节的工作人员能够快速理解案件核心信息，提升整体办案流程的协同效率，夯实执法标准化的工作基础。2025年推行标准化稽查报告后，全省税务稽查报告合格率提升至98%。
在海口某贸易公司协查案件中，检查人员运用协查类案件标准化检查模板，快速锁定“发票流与资金流是否匹配”“业务真实性是否存疑”两大重点检查方向，按照模板列明的取证路径，仅用3个工作日就完成了银行流水、合同资料、货物运输记录的调取与核查，相较于以往节省了近一半的时间。“标准化检查模板就像给我们配备了‘导航’，不用再花时间摸索检查方向，照着清单走就能精准找到问题，提升了工作效率。”参与该协查案件的检查人员说。
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建模型
案源筛选从“模糊应对”到“精准命中”
选案的精准度直接决定了稽查工作的质量与成效。海南省税务局稽查局副局长刘兴梅表示：“以往选案多依赖人工分析，不仅效率低，还容易因信息不对称导致高风险企业漏查、低风险企业误查等问题。”为破解这一问题，海南税务依托稽查实战经验和需求，以及多维度涉税数据资源，加强风险分析模型研发，让案源筛选从“模糊应对”向“精准命中”转变，从“单点排查”向“全链画像”深化。
在现有指标模型体系的基础上，海南税务优化升级了34项涵盖行业特征、行为模式等指标，同时梳理一线检查人员的实战经验和海量涉税案源信息，提炼出18个高效风险指标模型，重点聚焦异常交易、资金流向、进销项税额匹配度等关键领域，精准识别企业进销项税额严重不匹配、发票开具与实际经营相背离、税负率显著偏离行业基准等关键风险特征，为靶向清单的制定提供了精准的数据支撑，大幅提升了案源筛选的精准度。
2025年11月，海南省税务局稽查人员在运用风险指标模型对全省建材行业开展扫描时，发现某建材商贸公司的税负率仅为0.3%，远低于建材行业3%的平均税负基准，且该公司短期内发票开具量激增，购进的多为普通建材，开具的却是高端装饰材料发票，进销项品类严重错配。随即，风险指标模型将其标记为高风险企业并纳入靶向清单，稽查人员立即启动标准化检查流程，对该公司的发票流、资金流、货物流进行全链条验证。根据模型提示的风险疑点开展核查后发现，该公司无实际经营场所，也未发生真实的货物交易，而是通过虚开发票赚取手续费，最终查实该企业虚开增值税专用发票价税合计8000余万元，并移送公安机关追究刑事责任。
“风险模型精准锁定目标，靶向清单给出清晰的检查路径，让我们少走了很多弯路，有效破解了传统选案不准、效率低下等痛点。”参与该案的检查人员说。
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对清单
标准清晰推动执法精准、公正
风险指标模型作为靶向清单机制的核心配套举措，为稽查工作精准“找问题”划定清晰方向，而靶向清单则循着模型锁定的风险疑点，为稽查各环节高效“解问题”明确实操路径。海南税务推动稽查各环节严格按照靶向清单进行，照单检查破解“查深查浅”难题，照单审理解决“处理定性尺度不一”问题，以规范的清单化方式推动每一次执法都能精准、公正。
在海南某新材料科技有限公司虚开发票案中，检查人员带着列明“生产经营情况风险、发票流风险、业务流风险、资金流风险”4项疑点的靶向清单，赶赴该公司注册地址核查。检查人员发现该地址为一处普通写字楼的空置房间，无任何生产设备、办公设施，也未查询到该公司近三年的水电费缴纳记录，初步判定其无实际生产经营能力。随后，检查人员对照清单逐项核查，发票流方面发现该公司购进的原材料与对外开具销售发票的品类完全错配；业务流方面未发现任何货物运输、仓储、验收的记录，所谓的交易合同仅为纸面资料；资金流方面则发现该公司收到购货方货款后，短时间内便将大部分资金回流至购货方个人账户，且存在明显的开票手续费流水痕迹。最终，检查人员查实该公司在2023年—2025年间，共计虚开增值税专用发票1463份，价税合计2.11亿元。
同时，靶向清单还能有效避免检查疏漏或过度检查的问题。在对海南某置业有限公司的检查中，检查人员对照清单中契税缴纳的风险指标，核查其土地出让合同、契税申报资料等，发现该公司未按土地实际成交价格足额申报契税，少缴税款5000多万元；在海南某投资管理有限公司稽查中，清单指引检查人员聚焦企业所得税扣除凭证、收入确认等风险点，查实其未按规定申报收入，少缴企业所得税及滞纳金1600多万元；海南某房地产有限公司则因在成本分配中存在不合理操作，多列成本造成少缴企业所得税1900多万元，该问题也在靶向清单的指引下被精准发现。“按单检查让我们的工作更有方向感，不会遗漏关键风险点，也不会超出范围过度检查，既提升了检查质量，也减少了和企业的执法争议。”海南省税务局第三稽查局干部唐长久表示。
在案件审理环节，海南税务也建立了严格的照单审理机制，依据靶向清单明确的风险特征、证据标准及定性规则，制定标准化审理流程指引。针对偷税案件，清单明确了是否伪造记账凭证、是否隐瞒收入等8项“主观故意”核心判断标准，让审理定性有章可循。同时，建立类案审理参考库，将过往20余起典型案件按清单标准分类归档，涵盖虚开、偷税、漏税等12类案件类型，审理人员可通过检索同类案例快速明确定性尺度，并构建起一般审理、交叉审理、重点审理、重大审理的四级审理机制，针对不同类型案件实施差异化审理，强化内部制约。
在某加油站偷税案审理中，审理人员对照靶向清单的8项标准，结合类案参考库的同类案例，采用“能源消耗—销售收入”关联分析法，逐一比对加油枪的实际出油数据、POS机收款流水和企业的纳税申报信息，发现该加油站在2022年—2024年间，通过个人账户收取油款1.36亿元，未按规定申报纳税，其行为符合清单中“隐瞒、少列收入”的偷税主观故意特征。最终，该案被定性为偷税，税务部门依法追缴税款、滞纳金及罚款合计198.88万元。
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筑防线
延伸监督实现可追溯、可核查
执法的公平公正，不仅需要标准化的查审流程，也需要全方位的监督作保障。海南省税务局将靶向清单延伸至监督环节，建立照单监督机制，既解决了监督标准不一的问题，又从源头上筑牢廉政防线。
据了解，靶向清单明确了检查项目、执法流程节点及廉政风险防控提示，让税务执法全过程可追溯、可核查。稽查部门专职纪检人员依据清单开展监督，逐项核查检查人员的执法行为是否合规，重点关注检查内容的覆盖度、证据采集的规范性、自由裁量权的行使边界，及时发现并纠正执法过程中可能出现的漏查风险点、违规简化流程、超越权限处理等问题，并将每一次核查都形成详细的监督记录，确保执法行为严格遵循清单要求。
在对某虚开案件的随案监督中，海南省税务局稽查局第五党支部纪检委员姜轩彬对照清单核查发现，检查人员虽然调取了企业的基本银行流水，但未完整采集一笔关键资金回流的分支账户流水，证据链存在瑕疵，随即提醒检查人员补采相关分支账户流水，完整还原资金回流路径，使案件证据链更加闭环，确保对企业虚开行为的精准定性。“靶向清单让监督工作有了明确的标准，能够更加精准地找到监督的关键点，让监督更有实效。”姜轩彬说。
清单中的廉政风险防控提示，也时刻提醒着检查人员规范自身执法行为，从源头上防范廉政风险的发生，压缩权力寻租空间。海南省税务局稽查局二级调研员罗盛敏表示：“靶向清单把执法权力关进了制度的笼子，让执法行为能够在阳光下进行，既保护了纳税人缴费人的合法权益，也保护了我们的税务干部。”
同时，靶向清单机制带来的执法和廉政风险防范质效提升也让企业对税务合规的边界有了更清晰的了解，有效推动了征纳关系的和谐发展。某贸易公司财务总监表示：“税务部门标准化的检查模式让我们清楚地知道哪些环节容易出现涉税风险。2025年我们对照靶向清单，梳理了公司的税务处理情况，发现了发票开具、印花税申报、成本费用列支等方面的问题，并及时主动纠正，避免了后续的潜在涉税风险。这也是对守法企业的一种保护。”
据了解，海南省税务局将持续优化靶向清单机制，结合税收征管新形势、新问题，动态更新风险指标模型和清单内容，让靶向清单更贴合稽查实际，将其作为防范执法风险和廉政风险的重要制度保障，不断提升税收治理能力和水平，为海南自贸港建设提供坚实支撑。