国家税务总局淮安市税务局结合税收执法和行政复议工作实际需要，探索建立了行政复议市县一体管理机制（以下简称一体管理机制）。该机制实施后，有效提升了淮安税务行政复议工作的专业化水平，在提高涉税案件查办质量、规范税务执法行为和纳税人缴费人权益保障等方面，发挥了有力促进作用。

相关统计数据显示，自2024年7月一体管理机制建立实施以来，淮安市税务局共统筹审理行政复议案件56起，其中37起案件最终行政相对人接受了税务机关作出的维持原行政行为的复议意见；14起案件进行了纠错重审；5起案件复议结束后，行政相对人提起行政诉讼，最终法院判决均支持了税务机关的执法决定。

1 应需而生：探索构建一体管理机制

据了解，探索建立一体管理机制，是淮安市税务局针对税务执法和行政复议过程中实际情况作出的一项针对性改革创新举措。

该局在以往工作中发现，区县级税务机关法制部门由于工作点多面广、专业人才数量不足等原因，对于一些专业性较强、案情复杂的行政复议案件，会存在“接不住、审不透、把不准、办不快”等情况。这些问题的存在，不仅增加执法风险、影响税务机关执法决定公信力，同时也不利于保障和维护纳税人缴费人合法权益。

2024年1月1日，修订后的行政复议法正式实施，对规范行政复议管辖与流程、提升复议案件审理专业性与权威性，以及坚持行政复议便民为民、有错必纠，推动行政机关规范执法等方面提出了新的要求。

“新修订的行政复议法对行政复议工作的专业化、规范化等方面提出了明确要求，在此情况下，我们开始考虑，能否通过探索建立一种新的机制、制度，在有效整合管理资源、人才资源的同时，提升行政复议工作水平。”淮安市税务局局长严三国对记者说。

为此，淮安市税务局成立专项调研组，对全市8个县（区）税务局的法制部门人员情况、行政复议案件类型，以及行政复议等工作中遇到的难点和热点问题等作了全面摸底。

在充分调研基础上，该局最终确定了“案件一体管理、力量统筹调配、审理统一标准”的管理创新方向。经过多轮论证和征求意见后，该局颁布了《行政复议市县一体管理工作方案（试行）》（以下简称《方案》），开始建立实施一体管理机制。

据介绍，《方案》由市县一体管理目标、一体管理范围、一体管理流程和有关工作要求4个部分组成。

《方案》明确了行政复议案件市县一体管理的范围，即除申请人对行政机关当场作出的简易处罚和存量房交易征税等事实清楚、争议不大的特定行政执法行为不服的案件外，其余所有行政复议案件均由市局统筹处理。

与此同时，《方案》对行政复议市县一体管理的案件管理流程予以明确：县（区）局在收到行政复议申请后，须在规定时限内受理并将全部案卷材料报送市局法制部门。市局组建的复议团队随即介入，全面负责案件案情的核查、听证、调解和出具审理意见等工作。复议案件经复议团队审理、提出审理意见后，反馈至相关县（区）局。县（区）局依照法定程序，向行政相对人作出最终复议决定。

据了解，为强化人才保障，一体管理机制突破以往市、区县层级税务机关在人才管理使用方面存在的地域限制，集中全市法制人才，构建行政复议人员库，并实行动态管理。按照规定，将淮安市税务系统内具有法律职业资格的税务人员，纳入行政复议人员库。在日常工作中，实施“2+2”项目化运行制度，根据行政复议案件受理情况，从行政复议人员库中轮流抽调两名人员，与复议案件涉案纳税人所在区县税务机关两名复议人员组建复议团队，共同负责案件受理和复议等工作。

为确保一体管理机制充分发挥作用、切实提高行政复议质效，淮安市税务局还出台了相关配套制度措施：优化市局行政复议委员会人员构成，除系统内部公职律师等专业骨干外，从高校、律师协会和社会团体中聘任6名专业人士担任非常任委员，参与疑难行政复议案件审理工作；建立行政复议被纠错复盘工作机制，按照“谁败诉、谁复盘”“一案一复盘”原则，对行政复议案件发生复议的原因、是否在程序和法律依据等方面存在执法瑕疵等进行复盘剖析，在此过程中针对发现的执法共性问题提出意见建议，通过制发《行政复议意见书》《法治工作建议书》，供该局税务执法人员学习借鉴，以进一步规范执法行为、提升执法水平。

2 统筹管理：复议案件审理提质增效

“一体管理机制建立实施后，有效提升了行政复议工作的专业性。行政复议工作不仅更规范，而且结果更加严谨、准确，从而提高了税务机关执法结果的公信力，增强了税法遵从度。”淮安市税务局法制科科长徐萌说。

不久前，淮安市税务局第二稽查局（以下简称第二稽查局）查处了一起企业接受虚开发票逃避纳税案件。结合核查结果，第二稽查局依法将某管材加工企业行为定性为偷税，并作出追缴企业所得税、加收滞纳金，并处罚款的处理决定。涉案企业对处理决定不服，提起了行政复议。

接到企业的行政复议申请后，按照一体管理机制要求，市局法制部门迅速从行政复议人员库中抽调人员组成复议团队。复议团队详细了解该案始末后，认为该案案情复杂，税企双方在违法证据认定、违法事实确认等方面争议较大，复议团队决定召开案件听证会。

除案件查办人员、涉案企业代表出席外，听证会还邀请稽查部门相关负责人、行政复议委员会成员，以及行政复议人员库中的部分公职律师等人员旁听。

听证会上，检查人员出示了案件查办过程中，确认该企业存在虚开发票、偷逃税款行为的4项证据：一是企业接受上海某公司的进项发票已被上海相关税务机关认定为虚开发票。二是企业相关涉票业务并无向对方对公账户付款的资金往来记录。三是企业负责人王某提供的向上游企业人员陈某付款的银行单据备注信息中，货物名称与企业接受发票的货物品名不符。企业同期销货清单与入库单的品名、日期不一致。四是案件核查过程中，检查人员向企业负责人王某展示证据、陈述企业违法事实时，企业人员曾向检查人员表示无异议。

企业法定代表人王某则称，企业涉案发票相关交易是真实的。王某称，因企业存在债务纠纷，公司对公账户当时被法院冻结无法使用，因此只能通过自己个人银行账户向对方业务员陈某账户支付了货款34万元。银行单据上货品名称与发票品目名称不同，只是同一种货物的不同叫法而已。至于企业销货清单与入库单品名不一致，是由于库管部门管理不严格，入库单当时未填写是以后补填的，并且名称写的是行业俗称不是规范称呼。

听证会结束后，复议团队结合听证会上双方提供的情况和相关证据，对案件核查过程、证据采集、案件定性等进行了集体讨论，并咨询了旁听的复议委员会委员意见。

复议团队审理案件后认为，该案存在调查取证不充分、证据链条不完整和认定涉案企业接受虚开发票依据不足问题。最终，复议团队作出了“撤销原处理决定。第二稽查局重新调查、补充完善证据，在此基础上作出处理决定”的复议意见。

随后，第二稽查局对案件进行了补充调查，对企业人员声称的接受汇款人员陈某的情况进行了核查。结果显示，陈某并非上游开票公司人员，其收到的王某向其转账的货款也并非涉案发票业务的采购款。此外，检查人员通过与涉案银行核实后证实：王某向陈某付款的当月，涉案企业对公账户处于正常状态，根本不存在其声称的“被法院冻结无法付款”情况。

补充调查完成后，检查人员再次约谈了王某，面对所有证据，王某再也无法自圆其说，承认了虚构交易、接受虚开发票逃避纳税违法事实。第二稽查局依法将企业行为定性为偷税，再次作出补缴税款、加收滞纳金，并处罚款的处理决定。目前案件已执行完毕。

在及时纠正执法瑕疵，使执法过程和决定更为严谨、适当，经得起推敲的同时，税务机关依法开展行政复议工作，也是一个向行政相对人深度普法、增强行政相对人法治意识、提高他们税法遵从度的过程。

近期，淮安市某环保公司因经营不善进入破产程序。

破产管理人依据《江苏省高级人民法院 国家税务总局江苏省税务局关于做好企业破产处置涉税事项办理优化营商环境的实施意见》（苏高法〔2020〕224号）第五条规定，向淮阴区税务局第一税务分局（以下简称一分局）提交了城镇土地使用税减免申请。破产管理人称，该公司已依法进入破产程序，其名下房产、土地自破产受理之日起闲置，未用于生产经营活动，客观上无法产生收益，且该公司财产不足以清偿全部债务，持续缴纳城镇土地使用税将进一步加剧企业债务负担，因此根据苏高法〔2020〕224号文件规定，申请免征该企业的城镇土地使用税。

一分局在对破产管理人申请事项进行调查核实后，依法向其送达《税务事项通知书》。向破产管理人表示，经核实，该项申请不符合《国家税务总局江苏省税务局关于城镇土地使用税困难减免税办理有关事项的公告》（国家税务总局江苏省税务局公告2022年第2号）第一条规定，不予核准。

破产管理人对一分局作出的决定有异议，向淮阴区税务局提起行政复议，申请撤销《税务事项通知书》，要求税务机关依法核准企业破产清算期间免征城镇土地使用税。

按照一体管理机制，淮安市税务局迅速成立复议团队，对案件情况进行了深入核查。复议团队发现，该企业应缴城镇土地使用税税款8216元。企业进入破产清算程序前，因偿还企业债务，法院依法拍卖了企业办公楼，法拍执行款尚有317万元结余；该企业财务资料显示，应付职工薪酬、应缴税费等合计为109万元。申请城镇土地使用税减免年度，企业亏损额为14.7万元。

核查表明，该企业有充足的资金，并且依照相关法规规定，企业情况的确不符合城镇土地使用税减免要求。

按照行政复议流程，在分别听取了破产管理人代表和一分局代表的意见陈述后，复议团队结合核查了解的企业情况和相关法规，向破产管理人代表进行了税法政策辅导。

复议团队指出，国家税务总局江苏省税务局公告2022年第2号第一条明确，依法开始破产程序的企业，资产不足清偿全部或者到期债务，其土地闲置不用，缴纳城镇土地使用税确有困难的，可申请减免税款。“缴纳城镇土地使用税确有困难”是指在申请的减免税所属年度期末，纳税人货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后，不足以缴纳税款的；或年度亏损金额超过50万元且亏损金额占收入总额的比重超过10%的。

复议团队向破产管理人代表表示，法院拍卖企业房产后的结余执行款也属于该企业货币资金。经核实，企业法拍后的结余货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后，其余额足够缴纳城镇土地使用税。此外，企业申请减免税款的年度，其年度亏损额为14.7万元，也未达到上述法规规定的标准。因此该企业的情况不符合法规规定的税款减免条件，一分局作出的决定依据无误、内容适当。

经过复议团队耐心释法，破产管理人代表最终接受了税务机关处理意见，撤回了复议申请。 （下转B2版）

（上接B1版）

3 事后复盘：促执法管理水平提升

据了解，在完善流程制度、加强行政复议工作的同时，淮安市税务局同步加强了行政复议案件复盘分析制度的实施工作。案件行政复议工作结束后，尤其是在复议过程中出现案件纠错情况，淮安市税务局法制部门都会组织案件核查单位、相关主管税务机关征管和法制等部门、复议团队成员和公职律师等人员召开案件复盘分析会。

淮安市税务局法制科副科长黄可可介绍说：“复盘会上，会对复议案件、尤其是出现纠错情况案件的执法过程进行详细回溯，分析问题是出在业务能力不足，还是程序意识欠缺，或是管理制度设计本身不完善。会后，针对从中发现的普遍性、倾向性问题，制发更具约束力的《行政复议意见书》《法治工作建议书》，发送给征管、风控、稽查等部门，以达到规范税务人员执法行为、提升执法水平的目的。”

“不久前，我们对一起因执法文书送达不规范导致行政复议的案件进行复盘分析，发现类似问题曾在多个基层税务分局发生过。法制部门因此制作了一份《法治工作建议书》，对不同执法情形下法律文书的规范送达时间、方式和证据留存要求等进行了详细说明，随后发送给系统内各部门和分局执法时参照执行，获得了不错收效。”黄可可说。

据统计，目前，淮安市税务局通过开展行政复议案件复盘分析，已制发《法治工作建议书》《行政复议意见书》共7份，推动19项管理制度机制优化完善。

“由于法制股人手不足等原因，以前受理行政复议案件时，如果遇到案情较为复杂的情况，会觉得很棘手，心里没底。实行一体管理机制后，开展行政复议工作的团队相比以前更为专业和充实，受理和审议案件的过程因此更为规范，案件复议团队作出的结论，尤其是复杂案件作出的复议决定更为严谨、准确，经得起考量。既有效提升了行政复议工作的质效，同时也切实保障了行政相对人权益。”淮阴区税务局法制股股长陈智平说。

一体管理机制和行政复议案件复盘分析等制度的实施，使淮安税务检查人员的依法行政、规范执法意识也得到了增强。

“和同事看到《行政复议意见书》《法治工作建议书》中指出的纠错案件的执法瑕疵和问题，以及因此产生的执法风险时，心里触动挺大的。这些案例提醒我们检查人员，不论案件查办过程中遇到什么困难、案件情况有多么复杂，都要依法办案、规范执法，注意执法细节，不然就可能出纰漏。”淮安市税务局稽查局检查人员王清芹说，“为了使自己查办的案件不出现在案件纠错复盘会上，现在我们检查人员办案时都很审慎，比以往更加关注程序是否规范、取证是否完备、案件定性依据是否准确等，生怕自己经手的案件有瑕疵。”

淮安市税务局副局长王中明表示，下一步，淮安税务将结合执法管理实际情况，继续对一体管理机制的工作流程和相关制度进行完善，以持续提升淮安税务执法水平、规范税务人员执法行为。

江苏省税务局政策法规处处长沈越认为，一体管理机制是淮安市税务局在税收法治建设进程中进行的一次积极有益的探索，从实施效果看，解决了区县税务机关行政复议人才少、力量薄弱的难题，有效提升了行政复议工作效能，并且切实维护了纳税人缴费人的合法权益。