报告认为，欧盟增值税税制的顶层设计优化是解决税收流失问题的关键，税制体系的完善与政策的规范调整比单纯的征管强化更为紧迫。

近日，欧盟委员会发布的《2025年欧盟增值税差距报告》对欧盟27个成员国的增值税收入流失情况开展全维度量化分析。数据显示，2023年欧盟增值税合规差距占应缴总额的比例由2022年的7.9%（1010亿欧元）上升至9.5%（1280亿欧元），征管层面的税收漏洞呈扩大趋势。同时，政策差距导致的税收流失规模更为庞大，2024年已达7735亿欧元，约为合规差距的6倍。这一数据表明，欧盟增值税税制的顶层设计优化是解决税收流失问题的关键，税制体系的完善与政策的规范调整比单纯的征管强化更为紧迫。

合规差距：征管漏洞区域分化显著

报告将增值税收入损失划分为合规差距与政策差距两大类型。其中，增值税合规差距指因偷逃税、执法不力、企业破产、滥用税收筹划以及申报失误等原因导致无法征收到位的税款，是增值税征管体系运行效能的直接体现。

增值税合规差距在欧盟不同成员国之间呈现两极分化的国别差异，这种差异既体现在绝对值规模上，也反映在相对占比中，折射出成员国之间征管水平、经济发展质量与税法遵从文化的显著差异。从绝对值看，法国、德国、意大利、波兰、罗马尼亚和西班牙6个国家的增值税合规差距合计占所有成员国差距总额的75%，这与6国的经济规模、消费市场体量直接相关。

从相对占比（合规差距占本国总增值税收入的比重）看，差距率排名前5的国家均为中东欧及南欧国家，分别是罗马尼亚（30%）、马耳他（24.2%）、波兰（16%）、立陶宛（15.1%）和意大利（15%）。这些国家普遍存在税收征管数字化程度较低、地下经济活跃、跨境贸易监管薄弱、执法力度不足等问题。与之形成对比的是，欧盟内部征管效能表现优异的国家主要集中在西欧和北欧，奥地利（1%）、芬兰（3%）、塞浦路斯（3.3%）和葡萄牙（3.6%）的差距处于较低水平。这些国家凭借较为完善的税收征管数字化体系、严密的交易追溯机制、成熟的税法遵从文化以及较小的地下经济规模，实现了增值税征管的高效运行。

根据欧盟统计局的数据分析，经济下行、企业破产增加与增值税合规率下降之间存在正相关关系，相关系数达到0.19。企业破产不仅导致已产生的增值税无法追缴，还会引发上下游交易的税收链条断裂，进一步扩大征管漏洞。欧盟统计局公布的2024年企业破产数据印证了这一趋势：2023年—2024年，20个欧盟成员国的企业破产数量持续增长，其中荷兰（30.3%）、瑞典（30%）、西班牙（25.5%）和德国（22.9%）的破产增幅最为显著。核心经济体的企业经营状况恶化，成为增值税征管的重要压力源。

此外，跨境增值税欺诈仍是欧盟增值税合规差距的重要原因。此类欺诈主要利用欧盟单一市场内跨境交易的抵扣链条漏洞，通过空壳公司在不同成员国之间进行循环交易和虚假申报退税，实现增值税款的非法套取，高发于电子、能源、金属、农产品等跨境贸易密集行业。欧盟的中东欧成员国因与欧盟内部边境地区的贸易往来频繁，且征管协同能力相对较弱，各国之间的信息不通、征管标准不统一，是此类欺诈长期存在且难以根治的核心原因。

政策差距：税制设计缺陷成核心症结

报告的核心发现表明，在欧盟委员会着力提升增值税合规水平、遏制征管漏洞的同时，增值税政策本身的设计缺陷是导致税收收入大规模流失的主要因素。增值税政策差距，指通过取消不合理的低税率、清理非必要的特定免税项目可实际增加的增值税收入，是税制设计层面的制度性流失。其规模与结构直接反映了增值税制的中性程度与政策合理性。2024年，欧盟增值税政策差距达到7735亿欧元，且差距率呈上升趋势。

从构成看，增值税政策差距主要由税率差距和免税差距两部分组成，分别从税率设计与税基界定两个维度衡量。其中，税率差距指因对特定商品和服务适用低增值税率、优惠税率而损失的税收收入；免税差距则源于对部分商品和服务设置的法定免税、零税率条款。报告数据显示，2022年—2024年，欧盟增值税政策差距率从26.1%上升至27.1%，整体呈持续扩大趋势。在27.1%的政策差距率中，12.1%源于税率差距，15%源于免税差距。

与合规差距相似，欧盟增值税政策差距同样呈现显著的国别差异。这种差异源于各成员国增值税制设计理念的不同：部分国家坚持增值税的税收中性原则，简化税率层级、严控免税范围；部分国家通过大量的低税率和免税条款实现多元政策目标，最终导致政策悬殊。

在税率差距方面，差距较小的国家主要为丹麦（0.7%）、爱沙尼亚（2.4%）和拉脱维亚（3.6%）。这些国家的共同特征是坚持增值税单一税率或极少的税率层级，不随意设置低税率优惠，从而维护了增值税的税收中性，避免了因税率差异导致的税收流失。而税率差距较高的国家集中在南欧和西欧部分地区：爱尔兰（21.4%）、希腊（18.5%）、奥地利（17.7%）的税率差距位居前列。这些国家为扶持农业、服务业、民生消费等领域，设置了多层级的低税率体系，部分商品和服务的低税率与标准税率差距显著。

在免税差距方面，差距较大的国家包括西班牙（21.7%）、爱沙尼亚（19.5%）、波兰（18.3%）、希腊（17.8%）等。这些国家的免税范围覆盖了私人医疗、教育、保险、金融服务、农业等多个领域，部分免税项目的设置虽符合社会公共利益，但也存在范围过宽、标准模糊的问题。

综合来看，欧盟增值税政策差距的持续扩大，本质上是成员国在增值税制的“政策目标”与“税收效率”之间失衡的结果。当前，欧盟各成员国为追求社会公平、环境保护、产业扶持、民生保障等特定政策目标，普遍在增值税制中设置了低税率与免税条款。此类税式支出安排在一定程度上实现了既定政策目标，但在实践中，过度的税式支出带来了明显的效率损失与经济扭曲。不同商品、服务的税率差异和免税标准的模糊性，以及跨境贸易中各国政策的不统一，使跨境企业的合规成本居高不下。

欧盟增值税差距的分析表明，增值税作为一种基于抵扣链条的间接税，其高效运行依赖于征管效能与制度设计的双重保障。报告建议，欧盟各国在增值税制设计中，应严格控制低税率层级与免税范围。可通过财政补贴、直接转移支付等更精准的政策工具实现对特定领域的扶持，而非通过破坏增值税抵扣链条、设置侵蚀税基的低税率和免税条款。

（中国税务报社何振华税收宣传工作室供稿。作者单位：国家税务总局张家界市武陵源区税务局、湖南省税务局）