构建就业友好型发展方式，需要将就业优先理念贯穿于经济社会发展全过程各领域，实现经济增长与就业扩容良性互动、结构优化与就业提质相互促进、创新驱动与就业赋能有机统一。

就业是民生之本、发展之基。“十五五”规划纲要提出“构建就业友好型发展方式”，并将“推动灵活就业、新就业形态健康发展”“强化人工智能的就业创造效应”“拓展数字经济、绿色经济、银发经济等就业新空间”等纳入系统部署，这既是对当前就业形势的精准回应，也是我国就业理论与发展理论的重大创新。当前我国就业形势总体稳定，但结构性压力不容忽视，需要准确把握就业形势，完善财税、社保政策，促进构建就业友好型发展方式，将高质量充分就业嵌入经济社会高质量发展中，不断增进民生福祉。

构建就业友好型发展方式的内涵及意义

就业友好型发展方式是指能够产生积极的就业带动力，有利于提升就业质量和扩大就业容量的发展方式。其注重高质量发展和高质量充分就业的有机统一。一方面，始终把就业放在优先位置，反对“无就业增长”，即只顾经济增长而无视就业的做法。另一方面，把高质量发展作为高质量充分就业的基础，反对打着所谓创造就业岗位的旗号保护产能过剩或破坏生态环境的产业。构建就业友好型发展方式，需要将就业优先理念贯穿于经济社会发展全过程各领域，实现经济增长与就业扩容良性互动、结构优化与就业提质相互促进、创新驱动与就业赋能有机统一，让发展成果更多更公平惠及全体劳动者，为中国式现代化筑牢民生根基。

理解与落实“十五五”规划纲要关于推动新就业形态发展、拓展就业新空间等的部署，既要看到数字化、人工智能的发展对某些行业就业带来的挑战，更要看到这种发展并非简单地替代人力，而是可以创造和重塑就业空间。一是催生全新职业，例如人工智能训练师、数据分析师等；二是升级传统岗位，制造业、医疗行业等借助人工智能赋能，形成“人机协作”新范式；三是拓展就业新形态，数字平台降低就业门槛，将原本因信息不对称而被排除在市场之外的劳动者重新纳入新就业体系，催生基于云端（如直播带货）和基于位置（如网约车）的多元化新就业形态。这些就业空间的拓展，有助于构建就业友好型发展方式，在推动高质量发展中促进就业质的有效提升和量的合理增长。

充分发挥财税、社保政策的促就业作用

构建就业友好型发展方式，重点是形成经济社会发展和就业促进的良性互动，依靠高质量发展逐步形成就业机会充分、就业环境公平、就业结构优化、人岗匹配高效、劳动关系和谐的局面，需要各类宏观政策协同发力，尤其要充分发挥财税与社保政策的支撑作用。

强化宏观调控就业优先导向，夯实总体就业基础。将就业优先嵌入宏观调控体系，实现财税、货币、产业、就业等政策的同向发力。财政扩大支出，将更多资金用于投资于人，优化支出结构，做好高校毕业生、特殊人群等重点群体的就业保障。用好社会保险补贴、税费政策等，激励企业吸纳就业。同时，用好失业保险稳岗返还、阶段性降低失业保险和工伤保险费率等政策，降低企业用工成本，促进稳岗。通过一系列政策，使就业友好从理念层面转化为真金白银的制度投入，特别要注意在政策实施中，应强化对灵活就业、新就业形态以及人工智能等方面的就业创业支持。

加强产业和就业协同，以财税政策引导推动产业与就业深度融合。构建就业友好型发展方式，有必要处理好传统产业稳就业与新经济扩就业的关系，以产业升级牵引就业扩容提质。一方面，发挥好财税、社保政策支持传统产业稳岗促就业，延续实施社保补贴等阶段性措施，对制造业、服务业等吸纳就业能力强的行业给予针对性支持，在产业升级过程中守住就业基本盘。另一方面，重点支持与数字化、人工智能发展趋势相适应的新业态，财税政策围绕新质生产力领域精准发力，推动劳动力向高附加值、高就业容量的产业领域有序转移，在动态优化产能结构的过程中，不断增强新业态的就业创造效应，如深入研究灵活就业、数字化背景下新就业形态相关行业的特点，更加精准地发挥财政补贴、税收优惠等政策的支持作用。同时，公共财政通过积极支持产业基础设施等的建设，为灵活就业、新就业形态相关行业发展奠定基础。

完善劳动者权益保障制度，释放新就业形态的就业吸纳空间。一方面，加强与新业态、新就业形态相关的培训。助力新业态规范发展，培育新职业新岗位。近年来，人工智能训练师、养老服务师、碳排放管理员等一批新职业陆续纳入国家职业分类体系。财税、社保政策应积极加以支持，强化技能供给，让新职业成为新就业增长点。例如，人社部、财政部联合实施的“技能照亮前程”培训行动，面向农村转移就业劳动者、离校未就业高校毕业生等重点群体，围绕康养托育、先进制造、现代服务、新职业等领域，推行“岗位需求+技能培训+技能评价+就业服务”四位一体模式。另一方面，维护劳动者权益保障。完善相关社保政策，鼓励和支持灵活就业、新就业形态的劳动者参加职工养老保险，并推动职业伤害保障试点范围扩大，为灵活就业这一重要的就业“蓄水池”提供制度支持。同时，对重点行业中小微企业以及签订劳动合同并缴纳社保的重点群体，给予补贴支持，落实好一次性扩岗补助政策，降低企业创造新岗位的边际成本。

加快研究同新业态相适应的收入分配与税收改革。新业态发展在拓展就业空间的同时，也对当前的收入分配和税收制度带来挑战，需提前探索研究、谋划应对。在收入分配制度方面，例如，在数字化背景下，数据要素成为重要的生产要素，数据要素的确权、入表以及参与分配，都与传统的生产要素有着巨大的差异；再如，“机器代人”的不断发展，使传统的财政分配、社保制度面临一定挑战，这些都需要提前研究应对之策。在税收制度方面，应加快研究同新业态相适应的税收制度，例如，平台经济的虚拟化和分散化特征，加剧了生产地与消费地、价值创造地与税基确认地的进一步分离，由此带来新的行业、区域竞争，这些挑战都迫切需要建立健全同新业态相适应的税收制度，以及优化相应的财政体制安排。

（作者：赵福昌系中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员，王石系中国财政科学研究院研究生院财政学硕士研究生）