随着投资于人成为财政政策主线，如何既增强民生支出刚性，又保有足够的财政调节弹性，值得关注。

今年全国一般公共预算支出中，教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障四项支出合计超过12.4万亿元，占比41.3%，达近年来新高。这折射出公共财政资源配置逻辑的变化，投资于人已从聚焦特定领域的政策选项转变为贯穿发展全过程的系统性安排。

投资于人是夯实发展底盘的基础性战略投资

投资于人持续加码反映我国经济发展方式和路径的调整优化。面对人口老龄化、少子化等结构性挑战，劳动力质量成为影响经济增长的重要变量。财政资金向教育、健康等民生领域倾斜，进一步提升全社会人力资本，能够为新质生产力发展、现代化产业体系建设奠定坚实基础。更为紧迫的是，面对人工智能等技术对劳动力市场的重塑，这种民生投入通过前瞻性构建技能和终身学习体系，有助于防范化解技术替代造成的失业风险，确保人力资本积蓄与时代需要同频共振。

突破民生投入等同于消费性支出的传统认知。国家财政性教育经费占国内生产总值比重保持在4%以上，基本医保覆盖居民人数保持在13亿以上，叠加保障性住房与城中村改造有序推进，覆盖全生命周期的人口服务体系逐步成形，将教育、医疗、社保等支出升级为夯实长期发展底盘的基础性战略投资。鉴于当前最终消费对我国经济增长的贡献率在60%左右，消费已成为经济增长的“压舱石”和“稳定器”，通过织密社会保障网络与优化公共服务供给提振消费，远比单一的投资拉动模式更具韧性与可持续性。

公共财政促进社会公平的“调节器”功能愈发凸显。公共财政通过税收与支出政策，对社会成员之间的收入进行再分配，以促进社会公平。依托民生支出扩容与基本公共服务均等化，公共财政的再分配机制有效平抑初次分配带来的落差，为扎实推进全体人民共同富裕提供制度支持。

以制度创新提升民生支出刚性及财政可持续性

随着投资于人成为财政政策主线，如何既增强民生支出刚性，又保有足够的财政调节弹性，值得关注。

一方面，中央与地方财政事权和支出责任划分存在一定挑战，基础教育、基本医疗、养老保障等公共服务在基层实践中较大程度依赖地方财力。面对地方财政收入增速放缓与民生支出持续攀升，部分地区的收支矛盾有所加剧，财政转移支付的托底作用进一步凸显，尽管中央对地方的转移支付规模已突破10万亿元，但如果缺乏强有力的绩效约束机制，可能导致财政资源的损耗。另一方面，随着近年来房地产市场的深刻调整与结构性变革，传统的以土地出让金为主的地方财政收入模式经历深刻变化，在地方财政收入承压的背景下，新一轮财税体制改革的一个重要目标是增加地方自主财力，拓展地方税源，以呼应投资于人的持续性资金需求。

笔者认为，应对以上挑战，应将投资于人的理念嵌入财税运行机制，以制度创新提升财政可持续性，在多重约束下求解资源配置的高效与均衡。

全面推行零基预算改革并完善预算绩效管理体系。将考核维度从资金投入量更多转向教育质量提升、就业吸纳能力改善、居民健康水平提升等。尤其是在统筹城乡发展的薄弱环节，应推动财政资金从被动的“兜底输血”向主动的“产业造血”转变。如依托财政资金投资形成的经营性项目，着力吸引和培育乡村CEO及各类创新人才。通过将投资于人与产业生态深度嵌套，实现财政资金效益更大化。

优化中央与地方财政事权和支出责任划分。应适度提高中央财政在基础性、普惠性较强的公共服务领域的承担比例，有效消弭区域差异造成的横向不均衡，为地方财政腾挪空间。配合财政转移支付体系的完善，在均衡保障与激励约束之间寻求更优解，增加一般性转移支付规模和比例，减少专项资金碎片化，提升财政统筹能力。同时，引入科学的绩效评价机制，倒逼地方政府优化支出结构。在投资于人方面，针对人力资本跨区域流动带来的投资收益错位，笔者建议探索通过横向的财政补偿，将人口流出地的公共服务成本与流入地的产业税收收益相挂钩，从根本上激发地方政府持续投资于人的内生动力。

优化税制改革。关注人力资本溢价与知识、技能、数字资产等新型财富增量，对现有税制进行优化，并加快研究与新业态相适应的税制。在个人所得税改革方面，加大对人力资本投资的支持力度，建议优化专项附加扣除制度，如考虑将人工智能挑战相关的技能培训与教育支出纳入继续教育范畴。同时，探索由个人申报向家庭综合申报过渡，以强化对多子女养育及养老负担重的家庭的税收支持，推动个税功能向更加促进人的全面发展拓展。在健全地方税体系方面，消费税征收环节后移并稳步下划是构建投资于人正向激励机制的重要举措，能显著增强地方财政收入的自给能力和可持续性，减少地方政府对转移支付等的依赖，促使地方政府自发优化支出结构，更多向教育、医疗、养老等民生领域倾斜，以高质量公共服务提高居民边际消费倾向。这一举措还将有效‌‌‌引导地方改善消费环境，税源与消费地挂钩后，地方政府将有更强动力优化营商环境、完善消费基础设施、吸引消费，从“重生产”转向“重消费”。相应地，医疗、教育、育幼、养老等领域的消费空间也将进一步开拓，对居民消费能力的保障作用进一步增强，并促进内需和区域经济协调发展，为长周期的民生投入提供更为坚实且具韧性的制度支撑。

（作者系暨南大学财税研究所所长）