“十五五”规划纲要提出“研究同新业态相适应的税收制度”“健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度”。数字经济时代，平台企业跨区域经营已成常态，其服务网络遍及全国，但是，头部平台企业利润集中于少数城市，归属于消费地省份的税收权益较少。这一矛盾已对区域协调发展构成一定程度的制约。笔者认为，构建以“用户归属导向”为核心的省际税收分割规则，将用户数据纳入税收分配公式，或许是解决这一问题的可行路径。
“注册地原则”的历史合理性与现实局限
在我国现行税收体系中，企业所得税和增值税的收入归属基本遵循“注册地原则”，即以机构所在地作为税收归属的连接点。这一原则在传统工业经济时代具有充分合理性，即生产、销售、仓储等活动与物理场所高度绑定，价值创造的地域归属清晰可辨，注册地与价值贡献地高度重合。
数字经济的崛起从根本上打破了这一“物理存在”前提。数字服务企业的核心资产已转化为算法、数据和知识产权等无形资产，服务交付通过网络即时完成，“常设机构”概念趋于失效。由此产生的后果是平台企业在注册地集中纳税，但其用户、数据来源和消费市场却分散于全国各地，消费地难以分享相应的税收成果。头部互联网企业的利润与税收贡献高度集中于少数城市，其他地区承担了用户数据贡献和消费市场支撑，却难以获得相应的税收分享。这种税源与税制的错配，不仅造成税收公平问题，更在一定程度上制约了区域协调发展战略的推进。
国际经验：市场地征税权的启示
国际社会对数字经济税收分配失衡问题已展开积极探索。以经济合作与发展组织主导的“双支柱”方案为代表，“支柱一”突破传统“常设机构”原则，确立“市场国对超额利润享有部分征税权”的新规则，强调市场与消费端在价值创造中的贡献。
美国也有类似的实践。在2018年南达科他州诉Wayfair案后，各州普遍建立“经济联系”规则，即州外电商若在某州年销售额超过10万美元（约合人民币68万元）或交易超过200笔，就须在该州注册并缴纳销售税。这一改革以“数字足迹”取代“物理足迹”作为税收管辖权连接点。
上述国际经验共同指向一个核心逻辑，即数字经济时代，市场所在地、用户参与和数据贡献应成为税收管辖权分配的重要依据，而非仅依赖企业的物理存在或注册地。
构建“用户归属导向”的省际税收分割规则
笔者认为，我国可构建以“用户归属导向”为核心的省际税收分割规则，将“用户数据”这一新的价值创造要素内嵌于税收分配公式，实现税收归属与价值创造的重新匹配。具体包括以下几方面。
一是分割对象的界定。新规则应聚焦于税源集中度高、地域分离特征明显的头部数字服务企业。建议设立明确的规模门槛，如将年数字服务收入超过10亿元人民币的企业纳入分割范围。设定门槛可平衡征管效率与税收公平，避免对中小型数字企业造成过度合规负担，同时确保改革精准覆盖造成税收分配失衡的核心主体。
二是分割公式的构建。借鉴国际经验，设计“三因子分割公式”，将注册地留存比例、分省用户规模占比、分省消费额占比纳入计算。用户规模因子反映用户数据对平台价值的贡献，消费额因子体现消费地对销售实现的支撑作用，注册地留存因子则保障企业注册地的合理税收权益。三因子权重可依据行业特征差异设定，数据依赖型平台适当提高用户规模因子权重，交易型平台则提升消费额因子权重。根据公式计算结果确定各省份应分享税款的精确比例，实现科学、透明的分配。
三是数据报送与征管协调机制。新规则有效运行依赖于高质量数据支撑。笔者认为，已有的互联网平台企业涉税信息报送规定为此奠定了法律和操作基础。在该规定框架下，可以进一步明确企业需定期向税务机关报送分省活跃用户数据和营业收入数据，将数据统一归集至国家税务主管部门，由其计算各省份应分享税款，并通过国库系统完成划转。企业仍在注册地完成申报纳税，税款依据分配指令分别划入中央国库和各地方国库，最大限度保持现行征管框架稳定。这一“中央统筹、分级入库”的模式可兼顾制度变革与征管连续性。
四是与传统税制的衔接。新规则并非创设新税种，而是在现有企业所得税、增值税框架内优化收入归属分配。改革通过调整税收分配公式，实现存量税收利益的结构性调整，降低制度变革阻力，增强政策可行性。
潜在的挑战与政策边界
推行税收分配规则变革，必然面临现实挑战，需在制度设计中预先考量并设置“防火墙”。
一是注重数据质量与个人信息保护。企业报送用户数据须严格遵守个人信息保护法，应明确数据脱敏等标准，出台技术指引。
二是防范新型地方税收竞争与税基侵蚀。有的地方可能通过财政补贴等手段吸引平台企业在本地发展“僵尸用户”或进行交易数据“刷单”，以不正当方式争夺税基。对此，制度设计必须包含防作弊条款。例如，在界定“用户”和“消费”时，应以具有商业实质的消费行为为准，如电商交易的收货地址、流媒体服务的实际消费IP地址等，而非简单的用户注册地，从而增加操纵税基的难度和成本。
（作者单位：国家税务总局大理白族自治州税务局、国家税务总局税收科学研究所）