宏观税负水平持续下降对税制优化提出紧迫要求，应更加注重前瞻性与适应性，特别是要补齐再分配调节的制度短板，使税制结构在可持续性与公平性之间实现新的均衡，进而为全面推进中国式现代化提供有力制度保障。
“十五五”规划纲要提出，“保持合理的宏观税负水平”。宏观税负的变化，既折射出税制改革的阶段性成效，也蕴含着经济结构演变与政策取向的深层逻辑。自2012年以来，我国宏观税负水平持续下降，形成了一个兼具理论价值与实践意义的重要现象。理解“保持合理的宏观税负水平”，有必要对宏观税负持续下行的驱动因素加以探讨，并对现行税制的税负格局及其在经济结构转型中的演变规律进行系统分析。
宏观税负下行的驱动因素分析
综合来看，我国宏观税负水平持续下行不仅是阶段性的政策现象，更是一种由减税政策、价格波动、结构转型与制度约束共同作用形成的趋势性规律。
大规模减税政策。我国宏观税负水平持续下行，初期的主要驱动力来自国家层面的大规模减税。一是优化税制结构。本轮减税以优化税制结构为核心导向，以增值税为代表的流转税成为关键支点。通过营改增、税率调整与留抵退税等多项改革协同作用，系统性地推动增值税制度完善。然而，从更为长期的财政视角看，增值税也是支撑政府财政能力的关键税种，其税制进一步优化需挖掘增收潜力，为财政可持续性提供坚实支撑。二是支持科技创新。“十四五”期间，聚焦科技创新和先进制造业的优惠政策累计新增减税降费3.6万亿元，占全国新增减税降费总额的36.7%。这表明大规模减税不仅在数量上持续扩张，更在结构上形成对研发和创新的重点倾斜。然而，随着政策优惠力度持续加大，税收减免对财政可持续运行的影响日益凸显。同时，不同政策工具之间的功能重叠和替代效应，也可能造成政策的边际激励效果呈递减趋势，进而使减税规模与实际激励效应不匹配，从而削弱政策的整体效率。三是释放市场活力。大规模减税将小微企业作为重要受益群体，从增值税与企业所得税等领域推出一系列针对性安排。从宏观层面来看，小微企业在促进居民就业和经济产出方面的贡献远高于其对财政收入的贡献，单位税收缴纳偏低，在一定程度上影响宏观税负走势。同时，规模导向型优惠政策亦带来潜在税收风险，如少数企业可能通过大量分拆，降低单个企业的营业规模而违规享受优惠，这不仅造成税源流失，也会造成企业动态效率错配。
价格因素驱动。当前主要税收来源中的增值税与企业所得税均为按现价计征，价格水平直接影响税收收入的变动幅度。增值税作为从价税，其计税基础为当期销售额与购进额的差额，应纳税额由销项税额与进项税额之差决定。近年来，我国价格增速持续放缓并长期处于低位。在这种背景下，即便实际产出保持稳定，商品和服务价格的下降也会压缩增值税的计税基础，从而导致税收收入减少。相比之下，企业所得税与价格之间的联系更为直接。由于其计税基础来源于企业利润，价格下行会立刻压缩销售收入，而成本调整的滞后又进一步放大利润的收缩空间，直接削弱企业的纳税能力。近年来，部分行业的“内卷式”竞争也持续压缩企业利润空间，使增加值中劳动报酬和资本折旧等刚性成分比重不断上升。这一结构性变化使得价格下行在压缩税收收入的同时，进一步带动宏观税负水平的下滑。部分龙头企业为争夺市场份额，往往采取降价保销量的策略，短期内虽能通过牺牲利润缓解现金流压力，却进一步强化价格、利润与税负之间的负向联动。价格下行还会通过预期效应改变企业对未来投资回报的判断，导致投资活动趋于谨慎甚至收缩，削弱企业中长期的增长动能，进而压缩宏观税基，对财政收入形成持续压力，加剧宏观税负下降的趋势特征。
经济结构转型。随着产业升级、新业态发展及对外开放不断深化，税基构成正在经历持续性重塑，更加深远的影响来自经济结构转型及税制适应性的考验。一方面，产业结构转型带来整体税负的下行。我国服务业增值税税率较低，随着服务业占比持续上升，整体税基的平均税负水平随之被系统性拉低，且当前我国服务业占国内生产总值的比重约55%，与经济合作与发展组织国家的平均水平相比还有约20个百分点的上升空间，这一影响在中长期仍将延续。另一方面，新业态发展与税制安排不匹配。信息服务业、平台经济等行业近年来体量和重要性显著提升，但受纳税主体难以清晰界定、税基难以明确计量、征管规则划分失灵等问题影响，其整体税负水平长期低于其他行业，税收产出弹性偏低，成为宏观税负下行的重要结构性力量。另外，出口退税规模随着对外贸易增长持续扩大，也对宏观税负形成一定压力。面对上述结构性变化，现行税制在征管方式、税基核定与优惠制度设计等方面尚需进一步适应。不然，过度依赖普惠性税收优惠会削弱税基稳定性，制度调整若滞后于新业态发展，则可能降低征管效率并损害税收公平性。
税收职能影响。宏观税负还受税收职能的长期内在影响，尤其是体现在收入再分配职能供给不足与税源结构失衡。当前，我国税制仍以间接税为主，直接税比重偏低、对资本性所得覆盖不足、对高端消费的调节效应未有效转化为稳定税源，均会在结构转型的背景下放大税基的波动，从而削弱财政可持续性。由此，稳定宏观税负不应被理解为对短期财政收缩的被动应对，而是对税制功能结构的系统性回应与再平衡。个人所得税作为直接税体系的核心税种，其制度优化不仅是优化收入再分配职能的重要环节，也是维护财政可持续性的关键支点。因此，通过优化个人所得税制度完善直接税体系，已成为深化税制改革不可回避的议题。总体而言，现行个人所得税制度在缩小收入差距方面仍面临一定挑战，如税基结构对劳动性收入依赖过高，资本性收入覆盖不足；累进税制对高收入群体的调节效应不足；对低收入群体的再分配支持机制有待完善。笔者建议，未来可探索引入可退还式税收抵免，针对中低收入群体形成实际意义上的负所得税调节效果。从间接税看，消费税也可适时逐步向文化娱乐、旅游休闲、医疗健康等高端服务领域扩围，这样在拓展税基的同时，也强化对高收入群体消费的直接调节作用。
未来税制优化的路径选择
宏观税负水平持续下降趋势揭示我国税制运行与经济转型之间的深层逻辑，也对未来税制优化提出紧迫要求。这意味着深化税制改革须更加突出制度的前瞻性、适应性与协同性。结合上述分析，笔者认为可从以下方面重点着力。
规范税收优惠政策，持续推动全国统一大市场建设。全国统一大市场的形成，关键在于破除体制性障碍，实现要素与资源在全国范围内的高效流动与优化配置。然而，当前税收优惠政策仍存在碎片化、交叉化和结构性失衡问题，既削弱政策的公平性与透明性，也在一定程度上导致地区间竞争扭曲和市场分割。近年来，国家已启动对地方违规财政补贴与税收返还等的系统整治，财政收入端的无序竞争得到一定程度遏制。面向未来，规范税收优惠政策应与征管能力建设相结合，完善对重点领域和关键环节的支持机制，强化制度约束与信息协同。建议依托国库集中支付系统与股权关联网络识别机制，对集团层面享受的税收优惠和财政补贴进行统筹与动态评估，建立健全全国统一的优惠政策数据库和绩效追踪体系。在此基础上，逐步实现税收优惠的透明化和精准化，防止政策工具碎片化引发的效率损失与公平失衡。
通过市场化退出与法治化监管，营造公平有序的市场竞争环境。价格波动不仅直接作用于企业收入与利润，还通过压缩名义税基间接影响宏观税负。一些行业之所以出现以低价竞争、恶性降价为特征的“内卷式”竞争，从资源配置效率视角来看，根源在于退出机制缺失和市场边界扭曲，使低效率企业过度进入，产能难以及时出清，最终形成利润稀释和税基流失的恶性循环。对此，建议减少地方政府的行政干预，避免单纯依赖行政管制稳定价格，转而通过制度安排强化有效的市场退出机制，推动各类资源在不同企业和行业之间的重新配置。同时，可在法律框架下完善信息披露与行业协调机制，减少信息不对称带来的过度竞争。将市场化退出与法治化监管相结合，不仅有助于恢复合理的利润水平，还能稳定企业的税收能力，从而巩固宏观税负基础，为提升财政收入质量和可持续性提供制度性保障。
构建同新业态相适应的税收制度，夯实财政可持续性根基。当前，以数字经济与技术密集型产业为代表的新产业不仅重塑生产模式和消费结构，还深刻改变税源的分布与构成。然而，现行税制在征管模式、税基核定及税收优惠匹配度方面，尚未与新业态经济特征实现匹配。未来，应在政策层面继续延续和优化研发激励，同时探索更具针对性的税收支持机制；在制度建设层面，加快实现向以数治税的转型，完善数字化转型背景下的税收征管模式，全面提升税源监测、风险防控和税收合规管理能力。在此过程中，应当注重税源的培育与涵养，为发展新质生产力提供必要的政策支持，使其逐步成为财政平稳运行、可持续增长的内生动能。
健全直接税体系，强化税制再分配功能。税制改革不仅关系到财政收入的规模与稳定，更关乎社会分配格局优化和国家治理能力提升。在现行税制框架下，应进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度，优化经营所得、资本所得和财产所得的税收政策，使再分配功能更加直接和有效地作用于个人收入与财富分配。同时，在保持间接税制度稳定运行的前提下，充分发挥其在收入分配调节中的潜在作用，避免税制结构出现过度失衡。逐步探索将税收调节范围从单纯的收入拓展至更广泛的财富与消费环节，以增强税制公平性和可持续性。通过税收制度的顶层设计与系统优化，补齐再分配调节的制度短板，推动税制结构更加合理、功能更加完善。
（作者：刘志阔系复旦大学经济学院教授，汪殊逸系复旦大学经济学院博士后，陈乔伊系复旦大学经济学院助理教授）