城市更新并非低水平的重复建设，更多是通过“腾笼换鸟”促进产业转型升级，为地方涵养税源。

近期，国务院发布的《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）提出，“高质量推进城市更新，为建设现代化人民城市提供坚实基础”。随着我国城市发展加速迈向以存量提质增效为主的阶段，城市更新成为落实“投资于人”战略、推动经济高质量发展的重要举措。资金保障是城市更新的关键支撑，这需要财税政策协同发力，形成政府引导、市场参与、社会协同的多元投入机制。

正确理解城市更新的战略意义

城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。城市更新不是简单的“拆旧建新”，而是面向人民的长期投资。

投资于人的重要体现。《规划》围绕10项主要指标，提出推进“好房子”建设、持续推动城镇老旧小区改造、加快建设完整社区等覆盖多个领域的23项重点任务，计划新开工改造城镇老旧小区约11.5万个、改造城中村约4000个、改造城镇危旧房约50万套。

推动经济高质量发展的重要方式。大量老旧厂区、传统商圈和低效楼宇，并非丧失了资产价值，而是需要通过功能转换重新释放活力。北京首钢园从工业遗存到城市活力空间的转变，既保留了工业记忆，也促进了体育、会展、文旅、科创等新兴业态发展。可见，城市更新并非低水平的重复建设，更多是通过“腾笼换鸟”促进产业转型升级，为地方涵养税源。

现代化人民城市建设的系统工程。城市更新不是单个项目的改造工程，而是强调政府、市场和社会共同参与。这一特征也决定了财税金融政策需要协同发力，为城市更新注入更多资金活水。

税费政策成为推进城市更新的重要工具

近年来，围绕拆迁补偿、权属调整、改造运营等环节，我国已形成涵盖增值税、土地增值税、契税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税以及相关行政事业性收费减免的城市更新税费支持机制，税费政策成为推进城市更新的重要工具。然而，城市更新项目众多，不同项目之间的收益能力、资金周期和风险水平差异较大，需要支持政策具备更强的精准性和适配性。现行税费支持政策仍存在分散化问题，税费与财政、金融等政策之间的衔接也有待加强，城市更新税费支持机制还有进一步完善的空间。未来，应在提升政策精准性和服务便利度上持续发力，同时强化税费与财政、金融等政策的协同作用。

坚持分类施策，提升税费支持精准性。应依据项目属性落实差异化税费支持政策，对民生类项目，应重点落实好老旧小区改造、危旧房改建涉及的行政事业性收费减免与相关税收减免政策，切实降低建设成本；对老旧厂房、低效楼宇、传统商圈等经营性存量资产，应落实好政策性搬迁、企业重组等环节中土地增值税、契税的相关减免政策，并以企业所得税的递延纳税、项目所得减免等优惠措施，引导企业积极参与城市更新，推动功能转型与产业升级。

优化税费服务，提升涉税办理便利度。城市更新项目涉税费环节复杂，参与主体多元，应在关键环节为参与主体提供更优良的税费服务及涉税合规辅导。北京首钢园在更新过程中，商业多元化带来多种涉税情形，税务部门通过精细化辅导，确保税费优惠直达，为首钢集团旗下企业释放上亿元的增值税留抵退税现金流，为园区产业培育提供了坚实支撑。未来，应推广各地税务部门编制的《城市更新税费政策指引》，打造“一站式”服务，针对重大项目探索“一项目一档案、一阶段一辅导、一事项一提示”的税费服务方案，降低参与主体的合规成本，这样既能提高政策落地效率，也有助于增强社会资本参与城市更新的信心。

强化财税协同，增强项目资金保障能力。2026年，中央财政支持城市更新专项资金的规模达到970亿元，有望更多投向老旧城区、公共服务设施薄弱地区以及教育、医疗、养老、托育等民生领域。税费政策可与中央预算内投资、地方政府专项债、财政补助、贷款贴息等财政工具叠加，形成差异化资金保障组合方案。对公益性项目，通过财政资金补短板、税费政策降成本，增强项目抗风险能力；对经营性项目，利用财政补贴和税费减免保证项目可持续运营。

推进银税互动，拓宽社会资本参与渠道。探索完善税务部门与银行的信息共享机制，将纳税缴费信用、税费优惠享受情况等与城市更新项目相衔接，帮助金融机构掌握项目主体信用状况，使纳税缴费信用成为社会资本参与城市更新的重要融资凭证。对运营前景较好的项目，可推动银行贷款、企业债券、不动产投资信托基金、资产证券化等金融工具与税费政策协同发力，引导更多长期资金支持城市更新。同时，政府应搭建资源对接平台，打通项目与资源之间的信息壁垒，如北京开展“城市更新合伙人”推介活动，聚焦项目、资金、规划设计、建设实施和运营管理等关键要素，为经营主体参与城市更新提供了更加清晰的路径和更加高效的渠道。

（作者何辉系首都经济贸易大学财税学院副院长、教授，贾致博系首都经济贸易大学财税学院博士生）