将税费政策视作连接财政与金融、政府与市场之间的纽带，助力解决当前财政资金仍占主导、社会资本进入不足、金融工具退出机制不完善等问题。

随着《城市更新“十五五”规划》的发布，城市更新的内涵已从单纯的“改造”城市升级为重构城市价值，从单一的政策支持转变为财税、土地、金融与地方治理能力共同作用的综合性制度安排。

首先，随着大规模土地开发周期的结束，城市经济增长逐步从空间扩张红利转向空间效率红利。通过对低效用地、老旧片区和工业遗存的再开发，可以显著提升单位空间产出效率，实现“存量中再增长”。其次，大量建成于20世纪末的社区普遍存在基础设施老化、公共空间不足、适老化水平偏低等问题，更新过程也是公共服务体系向精细化与均衡化演进的过程。最后，不同于“从无到有”的新城建设，城市更新更强调历史肌理、空间记忆与文化资产的延续性，这一点在历史文化名城中尤为突出。

江苏省苏州市在古城保护与城市更新高质量发展中形成了独特的实践经验。在苏州古城，城市更新并非大拆大建，而是通过渐进式修补、功能植入与社区再组织，实现历史街区的活态延续。自2012年以来，苏州市平江路、十全街等历史街区持续推进渐进式微更新，通过传统民居修缮、街巷空间优化与文旅业态导入相结合，推动传统生活空间向文化消费与公共服务融合空间转型，实现“保护不冻结、更新不破坏”的协同发展路径。2025年，苏州发布《苏州市城市更新条例》，在更新主体界定、资金来源安排、公众参与机制等方面进行细化，为城市更新提供稳定制度预期。这一点对于吸引社会资本尤为关键，因为制度确定性本身就是一种重要的“融资条件”。

此次《规划》强调构建财税、金融和社会资本的协同机制，改变了过去以财政单一投入或土地出让为主的资金模式。一方面，从财政项目化支持转向财政组合式引导。中央预算内投资、地方专项债不再是城市更新的单一资金来源，而是嵌入整个资金池，并更多发挥基础设施投资的先导引领作用，为后续市场化融资创造条件，形成多层次资金供给体系。另一方面，从开发收益依赖转向多元回报结构。城市更新不再仅依赖土地增值收益，而是通过经营性资产、公共服务运营收入、文化旅游消费收益等多元回报机制，增强项目可持续性。

苏州城市更新相关实践呈现出“财政引导、税费支持、市场参与”的协同特征：通过财政手段对基础设施、公共服务与历史保护进行前置投入；通过税费减免降低社会资本参与历史文化街区改造的成本；引入社会资本实现资产经营与城市功能转型的融合。例如，一些低效用地和老旧片区通过微更新与业态重构的方式，转化为文化商业空间，其改造过程中受益于税费减免政策降低改造成本，改造结束后通过后续经营实现市场化收益。

在构建财税、金融和社会资本协同机制的过程中，关键不在于单一工具优化，而在于系统性提升。可将税费政策视作连接财政与金融、政府与市场之间的纽带，解决当前财政资金仍占主导、社会资本进入不足、金融工具退出机制不完善等问题。

一是推动财政投入与税费减免前后衔接。财政资金侧重于前期基础设施与公共服务投入，税费政策应重点作用于运营激励与收益调节。二是推动税费政策与金融工具风险共担。可探索设计以未来经营收益为基础的融资工具，推进税收优惠与不动产投资信托、城市更新专项债协同，提升项目融资能力与偿债能力，以及金融产品的风险缓释能力。三是完善预期管理机制。城市更新项目周期长、参与主体多，政策波动可能影响社会资本信心，建议探索将相关税费支持政策制度化、法定化，以提升城市更新项目的长期融资能力与社会资本参与意愿。

（作者系苏州大学商学院数字财税系主任、副教授）